Fin 2018, 5,6 millions de salariés travaillent dans la fonction publique. Cette dernière est composée de trois versants : la fonction publique de l’État (FPE), la fonction publique territoriale (FPT) et la fonction publique hospitalière (FPH). La fonction publique de l’État, qui regroupe les services nationaux (notamment les administrations centrales), les établissements d’enseignement et de recherche, et les services territoriaux comme la police nationale [Colin, Pons, 2021], est le versant comptant le plus d’agents. Fin 2018, 2,50 millions d’agents travaillent dans la FPE, contre 1,95 million dans la FPT et 1,19 million dans la FPH [Donzeau et al., 2020]. Un agent sur deux de la FPE travaille dans les établissements d’enseignement primaire et secondaire.

En 2018, 61 % des agents de la FPE sont des femmes, contre 50 % de l’ensemble des salariés en France (des secteurs privé et public confondus) (figure 1). Ce versant de la fonction publique est un peu plus féminisé que la FPT (59 %), mais moins que la FPH (78 %). Au sein de la FPE, les femmes sont particulièrement surreprésentées dans certaines professions, comme celle d’enseignant, où leur part atteint 67 %, contre 55 % parmi les non‑enseignants. Cette part varie toutefois fortement selon le niveau d’enseignement : de 84 % dans le primaire à 40 % dans le supérieur. Hors enseignants, les femmes n’occupent que 35 % des postes d’encadrement supérieur et des emplois de direction de la FPE.

En 2018, 45 % des agents de la FPE ont un emploi de profession intermédiaire, catégorie socioprofessionnelle la plus représentée, contre 20 % pour l’ensemble des salariés du privé et du public. Parmi eux, 38 % sont des professeurs des écoles. Dans cette catégorie, figurent également les professeurs de lycée professionnel, les conseillers principaux d’éducation, les secrétaires administratifs, les techniciens ou encore les greffiers. De même, 34 % des agents de la FPE sont cadres ou professions intellectuelles supérieures, contre 17 % pour l’ensemble des salariés. Ils sont alors professeurs certifiés ou agrégés, attachés, inspecteurs, ou occupent des postes d’encadrement ou de direction. Les employés représentent 19 % des emplois de la FPE, contre 35 % de l’ensemble des salariés en France. Ils regroupent par exemple certains policiers comme les brigadiers et les gardiens de la paix, des adjoints administratifs ou techniques ainsi que des surveillants de l’administration pénitentiaire. Enfin, les ouvriers représentent 2 % de la FPE, contre 27 % des salariés en France.

En 2018, 65 % des agents de la FPE sont diplômés d’études supérieures longues (au moins trois ans après le baccalauréat), alors que cette part n’est que de 17 % parmi l’ensemble des salariés en France. La très nette surreprésentation des hauts diplômes dans la FPE est liée à la concentration élevée de cadres et de professions intermédiaires. Les enseignants, qui représentent près de la moitié des agents de la FPE, sont particulièrement diplômés : 90 % d’entre eux, fonctionnaires ou non, sont diplômés du supérieur long (bac+3 ou au‑delà).

En 2018, près des trois quarts (73 %) des agents de la FPE sont fonctionnaires (figure 2). Le quart restant est majoritairement composé de contractuels (17 % de la FPE). Les contractuels peuvent occuper des emplois non permanents sous contrat à durée limitée, comme les CDD (pour assurer des remplacements notamment) et, moins fréquemment, des emplois permanents en CDI. L’État emploie par ailleurs 7 % d’enseignants du privé sous contrat et 3 % d’autres catégories et statuts, non fonctionnaires.

Dans les autres versants de la fonction publique, le fonctionnariat est également prépondérant : 80 % dans la FPT et 73 % dans la FPH. En ajoutant aux fonctionnaires les enseignants du privé sous contrat, les ouvriers d’État et les personnels médicaux des hôpitaux, en grande majorité titulaires sur leur poste, les proportions d’agents titulaires ou assimilés sont très proches dans les trois versants (environ 80 %).

En 2018, 18 % des fonctionnaires de la FPE ont moins de 10 ans d’ancienneté au sein de la fonction publique (figure 3). Cette part est un peu plus élevée parmi les enseignants fonctionnaires que parmi les autres fonctionnaires (21 % contre 16 %). La différence s’explique en partie par une hausse des recrutements d’enseignants du primaire et du secondaire à partir de 2014. Bien que non‑fonctionnaires, les enseignants du privé sous contrat, dont les emplois sont souvent stables, présentent des anciennetés plus proches de celles des fonctionnaires que de celles des contractuels.

En 2018, 67 % des contractuels (hors contrats aidés) ont moins de 10 ans d’ancienneté. En effet, dans la fonction publique, les emplois contractuels sont le plus souvent temporaires ; de plus, une partie des contractuels deviennent fonctionnaires au cours de leur carrière. Enfin, parmi les personnes exerçant sous d’autres catégories et statuts, 50 % ont moins de 10 ans d’ancienneté (principalement des apprentis ou des bénéficiaires de contrats aidés) et 22 % plus de 30 ans d’ancienneté (majoritairement des ouvriers d’État, dont les emplois sont stables, à l’image de ceux des fonctionnaires).

Dans la FPE, en 2018, 67 % des fonctionnaires appartiennent à la catégorie A. Cette proportion élevée s’explique notamment par le fait que les enseignants, qui représentent à eux seuls environ la moitié des fonctionnaires de la FPE, relèvent presque tous de cette catégorie. 19 % des fonctionnaires de la FPE sont de catégorie B et 14 % de catégorie C.

Le niveau de diplôme des fonctionnaires ne correspond pas systématiquement à celui requis pour intégrer leur catégorie hiérarchique (encadré 1). En 2018, 89 % des fonctionnaires de catégorie A ont un diplôme correspondant à leur catégorie hiérarchique (supérieur long) (figure 4), contre 56 % pour ceux de catégorie B (baccalauréat à bac+2) et 41 % pour ceux de catégorie C (inférieur au baccalauréat).

Au sein de la catégorie B, 26 % sont diplômés du supérieur long, donc considérés comme surdiplômés. À l’inverse, 17 % disposent d’un niveau de diplôme inférieur à celui du baccalauréat, en deçà de celui requis. Parmi ces derniers, 84 % d’entre eux occupaient un poste en adéquation avec leur niveau de qualification lors de leur entrée dans la fonction publique, et ont été promus au cours de leur carrière ou ont changé de catégorie hiérarchique en raison du reclassement du corps auquel ils appartiennent.

Parmi les agents de catégorie C, 59 % des fonctionnaires sont titulaires d’un diplôme de niveau au moins équivalent au baccalauréat et sont ainsi surdiplômés pour leur catégorie hiérarchique. Notamment, 14 % sont titulaires d’un diplôme du supérieur long.

L’inadéquation entre la catégorie hiérarchique et le niveau de diplôme des fonctionnaires s’observe notamment à l’entrée dans la fonction publique. Elle provient essentiellement des surdiplômés, dont la part est croissante au fil des générations : alors que 45 % des fonctionnaires entrés en catégorie B depuis plus de 30 ans étaient surdiplômés à l’entrée, c’est le cas de 66 % de ceux ayant une ancienneté inférieure à 10 ans (figure 5). De même, 51 % des fonctionnaires entrés en catégorie C il y a plus de 30 ans étaient surdiplômés à l’entrée, contre 83 % de ceux entrés il y a moins de 10 ans (figure 6). L’augmentation du taux de surdiplômés à l’entrée n’est pas propre à la fonction publique : dans un contexte d’augmentation générale du niveau de diplôme dans la population française, le phénomène de déclassement est également observé sur l’ensemble du champ de l’emploi [Picart, 2020].

Toutefois, le phénomène de déclassement à l’entrée dans la fonction publique est ensuite contenu par les promotions : les agents surdiplômés rejoignent souvent une catégorie hiérarchique conforme à leur niveau de diplôme au cours de leur carrière. C’est particulièrement vrai pour ceux entrés en catégorie B. Ainsi, 41 % des fonctionnaires entrés surdiplômés en catégorie B depuis moins de 10 ans ont rejoint ultérieurement une catégorie hiérarchique conforme ou supérieure à leur niveau de diplôme. Cette proportion augmente avec l’ancienneté pour atteindre 92 % parmi ceux entrés en catégorie B dans la fonction publique il y a plus de 30 ans.

Pour ceux entrés en catégorie C, les promotions au fil des carrières réduisent également la part des surdiplômés, mais dans des proportions moindres : 32 % des fonctionnaires entrés surdiplômés il y a plus de 30 ans en catégorie C le sont encore en 2018, contre 8 % de ceux entrés en catégorie B. Cela s’explique en partie par le fait que 22 % des agents entrés en catégorie C sont diplômés du supérieur long et doivent donc gravir au moins deux catégories hiérarchiques pour rejoindre la catégorie A, correspondant à leur niveau de diplôme. Parmi eux, 31 % ont été promus dans un corps de catégorie B mais n’ont pas rejoint la catégorie A.

L’adéquation progressive au cours de la carrière entre le niveau de diplôme et la catégorie des fonctionnaires peut se faire par promotion individuelle (encadré 2) ou par reclassement global de certains corps. Au total, 39 % des fonctionnaires de catégorie A hors enseignants de la FPE en 2018 étaient entrés dans la fonction publique dans une catégorie hiérarchique inférieure (figure 7) : 26 % étaient entrés en catégorie B et 13 % en catégorie C ou D. Ces changements de catégorie hiérarchique sont plus courants parmi les fonctionnaires désormais en catégorie B : 60 % d’entre eux étaient entrés dans la fonction publique en catégorie C ou D.

À autres caractéristiques observables identiques, les agents ayant un niveau de diplôme supérieur à celui correspondant à leur catégorie hiérarchique lors de leur entrée dans la fonction publique ont environ deux fois plus de chances d’avoir obtenu une promotion individuelle que ceux entrés dans une catégorie conforme (figure 8). De plus, à même niveau d’inadéquation entre le diplôme et la catégorie hiérarchique à l’entrée (encadré 1), les agents diplômés du supérieur long ou d’un niveau bac+2 ont plus de chances d’avoir été promus que des agents ayant un niveau de diplôme inférieur.

À l’opposé, les agents entrés dans une catégorie hiérarchique supérieure à leur niveau de diplôme ont quant à eux les mêmes chances d’avoir été promus que les agents entrés dans une catégorie conforme.

Toutes choses égales par ailleurs, les fonctionnaires ont plus de chances d’avoir obtenu une promotion que les non‑fonctionnaires. En effet, aucun texte ne régit les carrières des contractuels, alors que celles des fonctionnaires sont définies réglementairement. Toutefois, un agent devenu fonctionnaire au cours de sa carrière a autant de chances d’avoir été promu qu’un agent fonctionnaire dès son premier poste.

Enfin, les chances de promotion augmentent fortement avec l’ancienneté : avoir 10 ans d’ancienneté supplémentaires dans la fonction publique double, voire triple, les chances d’avoir obtenu une promotion. Les agents doivent en effet justifier d’un minimum d’ancienneté pour pouvoir s’inscrire aux concours internes, aux examens professionnels ou pour pouvoir bénéficier de promotions au choix.

20 % des hommes en poste dans la FPE ont bénéficié d’une promotion, contre 16 % des femmes. Cet écart en défaveur des femmes s’explique en partie par les différences de positions professionnelles entre femmes et hommes dans la FPE. Les femmes sont surreprésentées parmi les enseignants, qui bénéficient structurellement moins souvent de promotions que les non‑enseignants. De plus, certains événements de carrière tels que les interruptions d’activité (à la naissance des enfants notamment) ou l’exercice des fonctions à temps partiel jalonnent plus souvent la carrière des femmes et réduisent leurs chances d’avoir obtenu une promotion. D’autres évènements facilitent au contraire les promotions, comme les mobilités géographiques (hors mobilité pour suivre un conjoint), et concernent plus fréquemment les hommes. Au total, à profils similaires, les hommes ont 15 % de chances supplémentaires d’avoir été promus au cours de leur carrière que les femmes.

Dans la FPE, en 2018, le salaire net moyen en équivalent temps plein (EQTP) s’élève à 2 570 euros par mois : 2 630 euros pour les enseignants et 2 520 euros pour les autres agents. Le salaire net moyen varie selon les caractéristiques sociodémographiques et les conditions d’emploi.

Avec 2 420 euros nets par mois en 2018, les femmes gagnent en moyenne 14 % de moins que les hommes (2 800 euros) dans la FPE. Comme pour les promotions, cet écart s’explique avant tout par des différences de positions professionnelles entre les femmes et les hommes : en moyenne, les positions professionnelles des femmes sont associées à des rémunérations plus faibles.

À profil identique, les enseignantes gagnent 3 % de moins que leurs homologues masculins ; hors enseignants, les femmes gagnent 6 % de moins que les hommes (figure 9).

Par ailleurs, plus un agent de la FPE a d’enfants à charge, plus sa rémunération est élevée par le biais notamment du supplément familial de traitement. Toutefois, il n’est significatif qu’à partir du deuxième enfant à charge. Hors supplément familial de traitement, le fait d’avoir un ou plusieurs enfants à charge n’a d’influence sur le salaire que pour les hommes non‑enseignants, dont le salaire est plus élevé lorsqu’ils sont parents. Parmi les salariés du secteur privé, les pères sont aussi davantage rémunérés que les hommes sans enfant [Coudin et al., 2019].

Les agents de la FPE en poste dans les départements d’outre‑mer (DOM) bénéficient d’une rémunération majorée pour compenser les prix plus élevés qu’en France métropolitaine. Toutes choses égales par ailleurs, le salaire des enseignants dans les DOM est 38 % plus élevé que celui des enseignants de France métropolitaine ne percevant pas d’indemnité de résidence. Pour les non‑enseignants, l’écart est légèrement moindre (30 %). En France métropolitaine, certains agents de la FPE perçoivent une indemnité de résidence pour compenser un coût plus élevé de la vie dans leur commune d’affectation, notamment en Île‑de‑France. Les enseignants de France métropolitaine percevant une indemnité de résidence gagnent 4 % de plus que les agents sans cette indemnité. Pour les non‑enseignants, cette différence est de 5 %.

Les salaires dépendent étroitement des statuts d’emploi. Toutes choses égales par ailleurs, les enseignants du privé sous contrat gagnent 15 % de moins que les enseignants fonctionnaires, les enseignants contractuels 22 % de moins. Parmi les non‑enseignants, les contractuels perçoivent 8 % de moins que les fonctionnaires.

Le salaire des agents dépend aussi des conditions d’emploi : les enseignants à temps partiel perçoivent un salaire (en EQTP, c’est‑à‑dire en rapportant le salaire à un temps plein) 3 % inférieur à celui des enseignants à temps plein. Parmi les non‑enseignants, cet écart est de 2 %.

Tout comme les niveaux de salaires, les progressions salariales au cours de la carrière augmentent avec la catégorie hiérarchique. En effet, les non‑enseignants de la FPE entrés en catégorie C et ayant une ancienneté de plus de 30 ans gagnent, toutes choses égales par ailleurs, 21 % de plus que ceux ayant moins de 10 ans d’ancienneté. Pour ceux entrés en catégorie A, l’écart est plus élevé : + 33 %.

Parmi les enseignants, les trajectoires salariales sont plus favorables pour ceux travaillant dans l’enseignement supérieur.

Les promotions s’accompagnent généralement d’une hausse immédiate de salaire et d’une amélioration de la trajectoire salariale. Toutes choses égales par ailleurs, les non‑enseignants ayant obtenu une promotion avec changement de catégorie hiérarchique au cours de leur carrière gagnent 17 % de plus que les agents n’ayant obtenu aucune promotion. L’effet d’une promotion sans ascension de catégorie hiérarchique sur le salaire des non‑enseignants est légèrement moindre : 13 % d’écart, que la promotion soit obtenue avec ou sans concours. Pour les enseignants, l’effet d’une promotion est moins marqué, de l’ordre de 3 % à 5 % à la hausse sur le salaire.

D’autres événements de carrière, liés à l’obtention de promotions, ont également une influence sur le niveau de salaire et sa trajectoire. Une mobilité géographique a un effet positif sur le salaire des non‑enseignants lorsqu’elle n’est pas engendrée par une mobilité du conjoint. Les interruptions de carrière sont en revanche associées à des salaires durablement plus faibles. C’est notamment le cas de celles pour s’occuper d’enfants, ou encore de celles pour travailler hors de la fonction publique plus de six mois. En effet, avant la loi de transformation de la fonction publique de 2019, la progression des agents dans leur grille de salaire était systématiquement suspendue pendant ces interruptions.

Outre les interruptions de carrière citées précédemment, les agents ayant connu des périodes de chômage de plus de six mois avant ou après être entrés dans la fonction publique perçoivent en moyenne des salaires moins élevés toutes choses égales par ailleurs : de 6 % à 7 % de moins selon qu’il s’agit d’enseignants ou non. Cette différence s’expliquerait par le fait que les personnes au chômage ont pu accepter des postes moins rémunérateurs pour en sortir.

Colin S., Pons Y., « Fonction publique de l’État : trois agents sur quatre travaillent hors Île-de-France, comme dans le privé », in Emploi, chômage, revenus du travail, coll. « Insee Références », édition 2021.

Coudin É., Maillard S., Tô M., « Entreprises, enfants : quels rôles dans les inégalités salariales entre les femmes et les hommes ? », Insee Analyses n° 44, février 2019.

Cour des comptes, « Ouvrir dans un nouvel ongletLa fonction publique de l’État : deuxième rapport public particulier », avril 2001.

Donzeau N., Ba A., Pons Y., « En 2018, les contrats aidés chutent, les autres emplois publics augmentent », Insee Première n° 1797, avril 2020.

Kerjosse R., Rémila N., « Les trajectoires professionnelles des agents de la fonction publique d’État », in Emploi, chômage, revenus du travail, coll. « Insee Références », édition 2013.

Picart C., « Le non-emploi des peu ou pas diplômés en France et en Europe : un effet classement du diplôme », in Emploi, chômage, revenus du travail, coll. « Insee Références », édition 2020.