En 2019, 5,7 millions d’agents publics et de salariés sont fonctionnaires, contractuels, militaires ou recrutés sous un autre statut par les ministères, collectivités locales, hôpitaux publics et leurs établissements publics administratifs respectifs [Donzeau, Pons, 2021]. Ces emplois sont répartis en trois versants : 2,5 millions travaillent pour la fonction publique de l’État (FPE), 1,9 million pour la fonction publique territoriale (FPT) et 1,2 million pour la fonction publique hospitalière (FPH).

Hors militaires, l’emploi public représente 5,4 millions d’emplois, soit près d’un emploi sur cinq. Les agents civils des employeurs publics occupent une part plus importante de l’emploi total dans les départements d’outre-mer (30 %) et dans les départements métropolitains de province (19 %) (figure 1). En Île-de-France (17 %), et plus spécialement à Paris (16 %) et dans les Hauts-de-Seine (10 %), cette part est moindre qu’ailleurs, alors que le nombre d’emplois publics par habitant est pourtant le plus élevé de France. Cette situation s’explique par la concentration encore plus importante des emplois privés. A contrario, la part de l’emploi public est particulièrement élevée dans les départements moins denses du centre de la France, notamment en Haute-Vienne et dans la Creuse, où elle atteint 26 %. Cela provient notamment de la fonction publique hospitalière, qui représente plus de 8 % de l’emploi total dans ces départements.

Pour les trois versants, la part de l’emploi public dans l’emploi total est la plus élevée dans les départements d’outre-mer. En France métropolitaine, la part de la FPE dans l’emploi total est plus élevée à Paris (9 %) et dans les départements des préfectures régionales (8 %) que dans les autres départements de province (7 %). À l’inverse, pour la FPT et la FPH, la part dans l’emploi total est plus élevée hors Île-de-France, et notamment dans les départements sans préfecture régionale.

Entre 2011 et 2019, l’emploi public a augmenté moins vite que l’emploi total (figure 2) : + 0,4 % par an en moyenne contre + 0,7 % pour l’emploi total. Jusqu’en 2014, l’emploi public a été plus dynamique que l’emploi total, mais la dynamique s’est ensuite inversée, en particulier depuis 2016. Depuis, l’emploi total a accéléré, tandis que l’emploi public a globalement stagné avec notamment le recul des contrats aidés à partir de 2017.

Dans la FPT et la FPH, l’emploi a progressé entre 2011 et 2019 (respectivement + 0,6 % et + 0,5 % par an en moyenne) à un rythme relativement proche de l’emploi total, tandis que la hausse a été nettement moindre dans la FPE (+ 0,1 % par an). Dans la FPT, les effectifs avaient fortement augmenté avec le transfert de 135 000 agents de l’État, principalement entre 2007 et 2009, dans le cadre de la décentralisation (loi « Libertés et responsabilités locales » de 2004). À partir de 2010, les transferts entre la FPE et la FPT dans le cadre de cette loi ont cessé et ne sont donc pas à l’origine de la hausse des effectifs dans ce versant.

Conséquence du moindre dynamisme de l’emploi public, la part de la fonction publique dans l’emploi total a baissé de 0,4 point entre 2011 et 2019. De manière générale, la part de l’emploi public a diminué dans tous les types de départements mais moins dans ceux n’abritant pas de préfecture régionale : – 0,1 point contre – 0,4 au niveau national. La baisse est plus marquée en particulier en Île-de-France, dans le Sud et sur l’arc Atlantique, notamment dans les départements où la croissance de l’emploi privé est la plus dynamique (Loire-Atlantique, Haute-Garonne et Rhône), du fait de l’inertie des dotations en services et emplois publics. En revanche, cette part a progressé dans les départements du Centre et du Nord-Est où l’emploi privé a été relativement moins dynamique que sur le reste du territoire.

En 2019, les agents civils de la FPE représentent 7,7 % de l’emploi total en France. Les effectifs de la FPE, rapportés à l’emploi total, sont les plus nombreux dans les départements du nord-est du territoire et dans les DOM (figure 3). La FPE représente ainsi 22 % de l’emploi total en Guyane, contre 10 % à 12 % dans les autres DOM. En France métropolitaine, le maximum est atteint en Meurthe-et-Moselle (11 % de l’emploi total). La part de la FPE dans l’emploi total est également plus importante dans certains départements de préfectures régionales (Ille-et-Vilaine, Côte-d’Or) ou dans d’anciennes préfectures régionales (Vienne, Haute-Vienne, Hérault, Puy-de-Dôme). En Île-de-France, elle est également supérieure à la moyenne, avec une part de la FPE dans l’emploi total oscillant entre 8 % et 10 % selon les départements, à l’exception des Hauts-de-Seine (4 %) qui concentrent un nombre d’emplois privés important, notamment à La Défense. Elle est aussi moindre dans les départements des Bouches-du-Rhône, de Loire-Atlantique et du Bas-Rhin, qui comprennent les métropoles de Lyon, Nantes et Strasbourg avec un grand nombre d’emplois privés.

En 2019, près de deux agents civils sur trois de la FPE travaillent dans un établissement d’enseignement ou de recherche : 51,6 % dans un établissement du primaire ou du secondaire et 11,3 % dans l’enseignement supérieur ou un établissement public scientifique et technologique (encadré), (figure 2).

Un quart travaille dans des services territoriaux : 4,5 % dans l’administration territoriale de l’État (ATE), 16,9 % dans d’autres services déconcentrés (rectorats, tribunaux, commissariats, etc.) et 4,6 % dans des établissements publics (établissements publics à dimension territoriale ou unités locales d’établissements publics nationaux).

Enfin, les services nationaux (administrations centrales, services à compétence nationale et directions nationales des établissements publics) concentrent 7,3 % de l’emploi civil de la FPE, soit un peu plus de 160 000 emplois.

En 2019, 76 % des agents civils de la FPE travaillent en province, une part très proche de l’ensemble des emplois (77 % de l’emploi total).

Les emplois des services nationaux sont très présents en Île-de-France (figure 4), en particulier à Paris, qui regroupe 43 % de ces emplois contre 9 % de l’ensemble des emplois civils de la FPE. Néanmoins, plus du tiers de ces emplois sont localisés hors Île-de-France, principalement dans les départements des 21 métropoles (Toulouse, Lyon, Bordeaux, Nantes, etc.) qui concentrent 71 % de ces emplois hors Île-de-France. D’autres départements hébergent également des services nationaux, comme par exemple des écoles de formation de la fonction publique ou l’Institut français du cheval et de l’équitation dans le Maine-et-Loire.

La part des agents de la FPE qui travaillent en province tient notamment à ceux des établissements d’enseignement, qui travaillent à 82 % en province et représentent plus de la moitié de la FPE. Elle est aussi liée à d’autres services territoriaux comme l’administration territoriale de l’État, implantée à 89 % hors d’Île-de-France.

Dans les DOM, la part plus élevée de la FPE dans l’emploi total s’explique par l’importance des effectifs dans l’enseignement primaire et secondaire et dans les services territoriaux (figure 5). Cette part plus élevée résulte, d’une part, d’une population plus jeune nécessitant ainsi davantage d’enseignants rapportés à la population totale et, d'autre part, d’une proportion de la population en emploi parmi les plus faibles.

En France métropolitaine, le poids plus élevé de la FPE dans l’emploi total en Île-de-France par rapport aux autres départements provient de Paris. Il s’explique par l’implantation de nombreux services nationaux (administration centrale, services à compétence nationale, directions générales d’établissements publics nationaux), ainsi que de nombreuses universités et grandes écoles.

En province, la FPE occupe une place plus importante dans les départements des préfectures régionales (7,9 % de l’emploi total) : ils concentrent davantage de services nationaux, d’universités et de services territoriaux que les autres départements. Dans les départements des anciennes préfectures régionales, le poids de l’emploi de la FPE est encore plus important (8,6 %). C’est notamment le cas pour les établissements d’enseignement et les autres services territoriaux, y compris l’administration territoriale de l’État. Dans les autres départements de province, les services nationaux, territoriaux et les universités et autres établissements d’enseignement supérieur sont moins nombreux et le poids de la FPE dans l’emploi est inférieur à la moyenne. Aussi, l’enseignement primaire et secondaire, dont l’implantation dépend en premier lieu de la population présente dans ces départements, y occupe une part plus importante : 61,4 % de l’emploi de la FPE contre 46,9 % dans les départements des actuelles préfectures régionales.

Entre 2011 et 2019, l’emploi dans la FPE a progressé de 0,1 % par an, soit moins vite que l’emploi total (+ 0,7 %). Sa part dans l’emploi total a ainsi reculé de 0,3 point. Cette légère baisse provient des services territoriaux, dont la part dans l’emploi total a reculé sans que cette baisse ne soit compensée par la hausse dans les établissements d’enseignement du primaire et du secondaire et les services nationaux. La diminution des effectifs des services territoriaux, qui a eu lieu dans presque toutes les régions, s’est principalement concentrée dans l’administration territoriale de l’État (– 2,4 % par an), notamment dans les directions départementales interministérielles (– 4,1 % par an), ainsi que dans les services des finances publiques (– 2,8 % par an). Elle s’explique en partie par la mise en place des réformes successives de l’administration territoriale de l’État à partir de 2010, qui visaient à rationaliser son implantation locale et qui s’est notamment traduite par la fusion de régions à partir de 2016.

Au niveau départemental, les évolutions des effectifs de la FPE entre 2011 et 2019 suivent globalement celles de l’emploi privé (60 % de corrélation, figure 6).

Néanmoins, la FPE est restée moins dynamique que l’emploi privé sur la période et sa part dans l’emploi total a diminué dans près des trois quarts des départements. Ce recul a été plus marqué notamment dans le Massif central, les Alpes, la Corse ainsi que dans plusieurs départements de l’Ouest, et moins marqué dans le Nord-Est (figure 7). La part de la FPE dans l’emploi total s’est accrue dans un département sur cinq (notamment la Guyane, le Lot-et-Garonne, le Val-d’Oise, le Gard).

L’évolution de l’emploi de la FPE lui-même n’a pas été homogène sur le territoire. Il a fortement progressé dans le Lot-et-Garonne (+ 2,2 % en moyenne par an) et le Gard (+ 1,7 %), qui ont bénéficié de l’augmentation des effectifs d’écoles de formation de la fonction publique (pénitentiaire et police).

Localement, les effectifs de la FPE suivent également les dynamiques de population. La corrélation de l’évolution de l’emploi dans la FPE avec celle de la population départementale (70 %) est du même ordre que la corrélation avec l’évolution de l’emploi privé.

En effet, certains services de la FPE sont destinés directement à la population locale : il s’agit tout d’abord des établissements d’enseignement primaire et secondaire (écoles communales, collèges, lycées, établissements privés sous contrat) dont l’emploi a augmenté presque partout, et davantage là où la population en âge d’être scolarisée (5-20 ans) croît le plus (corrélation de 72 %). Typiquement en Guyane, la hausse des effectifs de ces établissements s’inscrit dans un contexte démographique particulièrement dynamique, avec un accroissement de la population de 2,2 % par an entre 2011 et 2019.

Ensuite, une autre partie des services territoriaux, dont l’emploi a reculé presque partout [Ouvrir dans un nouvel ongletDeschard, 2019], sont également destinés directement à la population locale. Dans ces derniers en particulier, que l’évolution de l’emploi de la FPE y soit positive ou négative, on observe un lien important avec l’évolution de la population : les départements où la population augmente le plus sont en général les départements où l’emploi des services territoriaux augmente aussi le plus ou diminue le moins.

De même, l’évolution de l’emploi dans les tribunaux est fortement influencée par la dynamique démographique. Ce lien se retrouve, de manière moins forte, dans les directions départementales des finances publiques (DDFiP) et la police nationale.

En revanche, dans l’enseignement supérieur (universités, écoles préparatoires aux sciences et techniques (EPST) et grandes écoles), aucun lien ne ressort, au niveau départemental, entre emploi et population en âge d’y être scolarisée (15-25 ans). Les établissements du supérieur, implantés plutôt dans les capitales des régions (actuelles et anciennes), ont souvent un vivier de recrutement qui dépasse largement leur département d’implantation. L’emploi dans les universités, les grandes écoles et les EPST a ainsi légèrement augmenté presque partout, sauf en Île-de-France où il s’est légèrement replié.

Avec la réforme territoriale menée à partir de 2015, qui s’est notamment traduite par la fusion de régions à partir du 1^er janvier 2016, certaines préfectures régionales ont perdu ce statut et donc certains services régionaux. Entre 2011 et 2019, l’emploi total de la FPE des départements des capitales actuelles a plus fortement augmenté que dans les départements des anciennes capitales régionales (figure 8). Pour la majorité des services, les dynamiques (baisse ou hausse) vont dans le même sens dans les capitales régionales anciennes et actuelles, mais pas dans les mêmes proportions. L’administration territoriale de l’État a diminué bien plus fortement dans les anciennes capitales, notamment du fait des transferts des directions et des préfectures vers les capitales actuelles.

Ainsi, pour l’ensemble des préfectures, sous-préfectures et secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’Intérieur (SGAMI), les départements où ces services ont augmenté gagnent 4 000 postes (en particulier dans les départements des capitales de régions actuelles), soit plus de 10 % de l’effectif national initial. À l’inverse, les départements où l’emploi dans ces services a diminué perdent 6 400 postes (notamment en Île-de-France, où les Secrétariats Généraux pour l’Administration de la Police de Paris et Versailles ont fusionné). En outre, les effectifs des services nationaux des établissements publics nationaux et des écoles de formation de la fonction publique ont nettement augmenté dans les départements des capitales actuelles, devenues plus attractives. Il en est de même pour les effectifs d’établissements d’enseignement primaire et secondaire, en raison d’une plus forte hausse de la population âgée de 5 à 20 ans.

Le système d’information sur les agents des services publics (Siasp), produit par l’Insee à partir de plusieurs sources administratives, recense les données sur l’emploi et les rémunérations des agents des trois versants de la fonction publique (de l’État, territoriale et hospitalière). Le périmètre de la fonction publique recouvre les personnes morales et organismes soumis au droit administratif dans lesquels le recrutement est effectué sur la base du droit public. La détermination de chacun des versants s’appuie essentiellement sur la catégorie juridique de l’employeur. Le champ de l’étude comprend entre autres les ministères, les collectivités locales dont les différents types d’intercommunalités, les hôpitaux publics ainsi que des établissements comme les offices HLM, le CNRS ; il exclut notamment la sécurité sociale, les musées nationaux, la Banque de France, le CEA, l’ONF ou des grandes entreprises nationales comme la SNCF, La Poste, etc.

Le champ de l’étude porte sur le poste principal des agents occupant au moins un poste actif et non annexe au 31 décembre. Un poste est jugé actif s’il donne lieu à une rémunération d’activité et non annexe si cette rémunération annuelle dépasse trois Smic mensuels ou si la durée d’activité de ce poste est supérieure à 30 jours avec une durée de travail supérieure à 120 heures (et au moins égale à 1,5 fois la durée d’activité de ce poste en jours). Pour les agents occupant plusieurs postes au 31 décembre, le poste principal est le plus rémunérateur d’entre eux. Le champ porte sur les agents en poste en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer, hors Mayotte (non couvert dans Siasp).

L’étude porte sur l’emploi chez les employeurs publics, c’est-à-dire y compris bénéficiaires de contrats aidés et apprentis qui ne sont pas stricto sensu des agents publics car recrutés sous contrats de droit privé. Néanmoins, par abus de langage, le terme emploi public est utilisé pour l’ensemble de l’emploi des employeurs publics.

Donzeau N., Pons Y., « En 2019, l’emploi augmente dans les trois versants de la fonction publique », Insee Première n° 1842, mars 2021.

Deschard F., Dherbecourt C., « Ouvrir dans un nouvel ongletLa répartition territoriale des emplois publics », Note d’analyse n° 79, France Stratégie, juin 2019.