Mieux mesurer la délinquance et son suivi pénal pour faire face aux enjeux de sécurité

La criminalité et la délinquance se transforment au même rythme que la société. La lutte contre ces phénomènes et la protection des victimes conduisent les services opérationnels à construire de nombreux systèmes d’information émiettés et parfois non articulés. Éclairer le débat public dans le domaine de la sécurité et de la justice par des éléments chiffrés, objectivés, fiables et pertinents [Aubusson et al., 2002 ; Ouvrir dans un nouvel ongletINHESJ, 2012] suppose de disposer de concepts et de nomenclatures partagés entre les services statistiques ministériels (SSM) impliqués (ceux des ministères de l’Intérieur ‑ SSMSI ‑ et de la Justice ‑ SDSE ‑ en premier lieu), de structurer les données de manière harmonisée à partir de systèmes d’information en forte évolution sur la période récente, d’enrichir significativement la production statistique avec des nouveaux indicateurs et de développer massivement et rapidement la diffusion de données de référence et d’analyses associées.

En matière de délinquance, les débats récurrents portent d’abord sur l’existence ou l’ampleur de phénomènes très hétérogènes et sur leurs évolutions. Une fois dépassée la tentation du chiffre unique qui conduit à additionner, par exemple, le nombre de victimes d’agressions et le nombre de véhicules volés via un indicateur agrégé supposé simplifier le suivi de la réalité observée, il convient d’analyser cette réalité complexe et mouvante selon deux approches distinctes et légitimes, à savoir le point de vue des victimes et celui des services de police et de gendarmerie [Gonzalez‑Demichel, 2020].

Depuis 2010, la délinquance enregistrée par les services de police et de gendarmerie en tant que crime ou délit se caractérise par une baisse des plaintes pour vols et cambriolages et une hausse des plaintes pour escroqueries, pour coups et blessures sur personnes de 15 ans ou plus et pour violences sexuelles (dossier 1).

Cependant, établi à partir des données issues du dispositif statistique historique appelé « État 4001 », ce constat ne peut être réellement affiné et interprété que depuis 2016, avec notamment l’intégration du niveau le plus fin de la nature d’infraction (Natinf) dans chacun des logiciels d’enregistrement des plaintes (2015 pour la police et 2016 pour la gendarmerie), ainsi que la mise à disposition d’informations nouvelles telles que le mode opératoire ou encore le lien entre la victime et l’auteur (encadré). Ainsi, la hausse des coups et blessures volontaires (CBV) sur personne de 15 ans ou plus est essentiellement portée par les violences intrafamiliales enregistrées (dossier 1 ; figure 1). En 2020, dans le contexte particulier de la crise sanitaire, les violences intrafamiliales augmentent fortement (+ 10 %) alors que les CBV hors cadre familial reculent (– 6 %).

La modernisation des dispositifs statistiques a permis d’investir de nouveaux champs infractionnels jusque‑là méconnus ou mal mesurés : par exemple, le trafic et l’usage de stupéfiants dont le marché français est estimé, par l’Insee, à environ 2,7 milliards d’euros (fiche 2.7) [Ouvrir dans un nouvel ongletGerbeaux, Fabre-Verdure, 2021 ], les atteintes à caractère raciste, xénophobe ou antireligieux ou les atteintes « anti LGBT » [Ouvrir dans un nouvel ongletBernardi et al., 2021a et Ouvrir dans un nouvel onglet2021b], la délinquance routière y compris lorsque le délit n’a eu que des conséquences matérielles (fiche 5.4), les destructions et les dégradations dont la forme la plus répandue (52 % en 2019) est classée en contravention (fiche 2.8), les infractions d’exploitation sexuelle dont 37 % sont commises à l’aide d’un moyen dit « cyber », notamment celles de pédopornographie (fiche 5.5).

Néanmoins, les évolutions retracées par les statistiques de délinquance enregistrée peuvent résulter aussi bien de l’évolution réelle des phénomènes délinquants que de la propension des victimes à porter plainte : c’est le cas de 9 victimes de vols de voiture aboutis sur 10 et seulement d’une victime sur 10 en cas de violences physiques ou sexuelles au sein du ménage (fiche 1.1). Mais celle‑ci est notamment liée à des modifications de comportements telles que des mouvements de libération de la parole (par exemple pour les violences sexuelles ou les violences conjugales) ou à l’évolution des pratiques d’enregistrement ou encore de l’amélioration des politiques d’accueil des victimes dans les commissariats et les brigades de gendarmerie.

Pour connaître la délinquance telle qu’elle est subie, au quotidien, par les ménages et les personnes, il est indispensable de recourir à des enquêtes de victimation à partir desquelles il est possible d’avoir des indications sur la prévalence de certains phénomènes de délinquance dans la population et sur le comportement des victimes en matière de dépôt de plainte [Ouvrir dans un nouvel ongletSSMSI, 2015a ; Ouvrir dans un nouvel ongletSSMSI, 2019 ; Ouvrir dans un nouvel ongletONDRP, 2019].

Ainsi, sur la période 2010‑2018, les éléments collectés auprès de la population dans l’enquête « Cadre de vie et sécurité » (CVS) corroborent la baisse des vols et la hausse des escroqueries bancaires et des violences sexuelles, vécues plus fréquemment par les personnes de 18‑75 ans et davantage portées à la connaissance des services de sécurité. En revanche, les 18‑75 ans ne sont pas plus nombreux à avoir subi des violences physiques (dossier 1).

De surcroît, les enquêtes de victimation donnent des éléments concrets sur le déroulement de l’infraction : par exemple, 39 % des victimes de violences physiques en dehors du ménage ont été agressées dans la rue (fiche 2.2) ; dans 67 % des cambriolages ou tentatives de cambriolage, les logements visités étaient inoccupés (fiche 2.4) ; 51 % des arnaques se déroulent via internet [Ouvrir dans un nouvel ongletMoreau, 2019].

Cependant, le dispositif actuel d’enquête de victimation, qui porte sur un échantillon restreint de ménages, reste limité pour appréhender finement les phénomènes relativement peu fréquents, comme les violences dites sensibles (violences sexuelles, violences dans le ménage), fournir annuellement certains indicateurs, notamment le taux de dépôt de plainte, et proposer des approches spatiales à un maillage plus fin que la région.

Le nouveau dispositif annuel, « Vécu et ressenti en matière de sécurité » (VRS) qui sera mis en place à partir de 2022, en métropole et progressivement en Outre‑mer, a pour objectif principal de pallier les limites de CVS en s’appuyant sur un dispositif d’enquête multimode (combinaison de différents modes de collecte : internet, téléphone, papier, face‑à‑face) s’articulant en deux phases [Ouvrir dans un nouvel ongletSSMSI, 2021b]. Dans la première, un échantillon d’environ 200 000 individus sera interrogé sur les thématiques habituelles de l’enquête CVS : victimations subies, dépôt de plainte, sentiment d’insécurité, satisfaction à l’égard des forces de sécurité, etc. Le nouveau questionnaire introduit ou améliore le recueil d’informations, notamment en matière d’agressions sexuelles, de harcèlement sexuel ou moral, de cybermalveillance ; il pose également des questions sur les victimations survenues tout au long de la vie et pas seulement récemment. Dans la seconde phase, un échantillon plus réduit d’environ 15 000 individus, identifié par des questions filtres proposées en 1^re phase, pourra être interrogé sur des thématiques plus précises (interactions entre la population et les services de sécurité en 2022, victimations et santé en 2023).

La hausse des violences sexuelles enregistrées par les services de sécurité en France, entre 2014 et 2018, s’observe également chez nos voisins, mais à des niveaux et rythmes différents (fiche 7.2 ; figure 2). De même, les vols et tentatives de vols de véhicules motorisés connaissent sur la période 2014‑2018 un reflux dans la majorité des pays de l’Union européenne à 28 (fiche 7.1). Ces premières comparaisons européennes ont pu être réalisées grâce à la mise en place progressive de la nomenclature internationale de la criminalité à des fins statistiques (ICCS). Positionner la France à partir de travaux de comparaison internationale suppose en effet de s’appuyer sur des concepts normalisés et un cadre statistique fixé d’un commun accord au niveau international, en s’affranchissant des différences de législations pénales.

Mais les domaines régaliens de la sécurité et de la justice ne font pas l’objet à ce stade de directives statistiques européennes et la comparabilité des données se construit très progressivement. Par exemple, l’Union européenne a lancé en juin 2020 sa première stratégie relative aux droits des victimes et à leur protection, laquelle décrit les priorités de la Commission pour la période 2020‑2025. Dès lors, des expertises et analyses approfondies sont attendues, en incluant les contraventions aussi bien que les crimes et les délits, sur les populations suivantes : victimes de violences domestiques, de violences liées au genre [Ouvrir dans un nouvel ongletBernardi, Hama, 2021c] ; victimes de crimes de haine [Ouvrir dans un nouvel ongletBernardi, Tir, 2021a] ; victimes du terrorisme, de la criminalité organisée dont la traite des êtres humains [Ouvrir dans un nouvel ongletSourd, 2021] ; enfants et personnes vulnérables victimes [Ouvrir dans un nouvel ongletBaradji, Filatriau, 2020]. Dans le domaine de la délinquance économique et financière, l’évaluation de la France par le Groupe d’action financière (GAFI) en 2021 conduit à des travaux statistiques en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

Pour la première fois, un questionnement partagé a été conçu au niveau européen pour lancer une enquête auprès de la population sur la thématique des violences liées au genre. Dans le cadre d’un financement attribué par Eurostat, le SSMSI a conduit en 2021 l’enquête française, Genre et sécurité (Genese), pour des résultats à paraître en 2022, ce qui permettra des comparaisons au niveau européen [Ouvrir dans un nouvel ongletSSMSI, 2020b]. Cette opération de grande ampleur s’ajoute à quelques enquêtes légères réalisées par la commission européenne auprès de la population des pays de l’Union européenne, par exemple, sur le sentiment de sécurité (fiche 7.4) ou sur la cybercriminalité qui souligne notamment que les internautes français sont proportionnellement plus nombreux à avoir été exposés à du phishing (50 % contre 35 % pour les internautes européens) (fiche 7.3).

La procédure décrite devant les services de police et de gendarmerie est principalement organisée autour de la commission de l’infraction, de son enregistrement par les services de sécurité jusqu’à son élucidation éventuelle.

Les violences sexuelles sont celles qui sont révélées le plus tardivement selon les travaux entrepris sur les délais d’enregistrement : la moitié des victimes, lorsqu’elles portent plainte, le font au bout de trois mois, tandis que les victimes de vols de véhicules motorisés déposent plainte dans les deux jours (fiche 1.2). C’est un élément important pour comprendre au quotidien les évolutions de la délinquance enregistrée : l’augmentation des violences sexuelles enregistrées par les services de police et de gendarmerie provient, en partie, de l’enregistrement d’affaires anciennes (dossier 1) ; la part des victimes ayant porté plainte pour des faits de ce type remontant à plus d’un an a augmenté (de 31 % en 2016 à 39 % en 2020) [Ouvrir dans un nouvel ongletSSMSI, 2021c].

65 % des coups et blessures sur personne de 15 ans ou plus enregistrés en 2019 sont élucidés au bout d’un an, cette proportion est de 8 % pour les cambriolages de logement (fiche 1.2). En fin de processus, l’infraction est considérée « élucidée » lorsque les services de police et de gendarmerie ont arrêté et entendu une personne soupçonnée d’être l’auteur de l’infraction. Le taux d’élucidation des infractions repose dorénavant sur une méthode longitudinale et a l’avantage de donner des éléments de calendrier en fournissant des taux d’élucidation à trois mois, six mois, un an ou deux ans.

Une affaire sur trois, arrivée au parquet en 2019, n’est pas enregistrée (fiche 1.3). De plus, toutes les infractions dont est saisi le parquet ne transitent pas par les services de police et de gendarmerie : 7 % des plaintes sont adressées directement aux parquets par les particuliers et 5 % proviennent d’autres administrations (dossier 2 ; figure 3). Enfin, les nomenclatures utilisées par les services de police et de gendarmerie et par la justice ne sont pas actuellement superposables (fiches 2.2 et 2.8 par exemple). Ainsi, il est délicat d’établir un lien entre d’une part, les procédures des services de sécurité et d’autre part, les actions et décisions des juridictions pénales. Des premiers travaux ont été amorcés pour comparer les volumes issus des données police/gendarmerie avec ceux de la justice [Ouvrir dans un nouvel ongletSSMSI‑SDSE, 2016 ; Ouvrir dans un nouvel ongletSSMSI‑SDSE, 2019], mais ils sont insuffisants. La réalisation d’appariements statistiques entre les procédures suivies par les services de sécurité et les affaires traitées par les parquets est indispensable pour objectiver les analyses en matière de suivi pénal.

En 2019, dans 61 % des cas de violences sexuelles, le parquet a estimé que les auteurs présumés n’étaient pas poursuivables, considérant notamment les faits pénalement non constitués (contre 29 % chez l’ensemble des auteurs traités) (fiche 1.3 et fiche 2.3). De même, la nature des réponses pénales (alternatives aux poursuites, compositions pénales ou poursuites devant une juridiction de jugement ou d’instruction) varie considérablement selon le type d’infraction : elle prend massivement la forme de poursuites pour les auteurs de cambriolages (86 % contre 31 % des auteurs présumés de vols simples) (fiche 2.4 et fiche 2.6 ; figures 4a et 4b.) Une fois l’affaire considérée comme poursuivable, le dispositif statistique adossé à l’applicatif Cassiopée (Chaîne applicative supportant le système d’information opérationnel pour le pénal et les enfants ; encadré) souligne la variabilité des réponses pénales prononcées par les magistrats selon la nature du contentieux. D’autre part, en suivant chaque affaire tout au long du processus pénal , il permet de mesurer des délais de traitement selon la nature de procédure appliquée. Ainsi, le délai total de traitement pénal a globalement diminué entre 2012 et 2019 (respectivement 8,8 mois et 8,4 mois en moyenne), notamment en raison du recours plus important aux procédures rapides (dossier 2).

L’identification des lieux de commission des actes de délinquance est déterminante pour adapter au mieux les dispositifs de prévention ou déployer les forces de sécurité afin de lutter de manière plus efficace contre ces phénomènes.

Pour la première fois, les départements d’outre‑mer sont intégrés aux différentes études et fiches de cet ouvrage. Leurs spécificités ont pu être mises en évidence, par exemple, en matière de délinquance routière : la Guadeloupe apparaît notamment, relativement à sa population, plus concernée par les délits de fuite et refus d’obtempérer (50 pour 10 000 habitants) que les autres départements d’outre‑mer (39 pour l’ensemble des départements ultramarins) et de métropole (45 en moyenne pour l’ensemble de la métropole) (fiche 5.4).

En 2019, 30 % des vols violents sans arme et 28 % des vols sans violence se sont déroulés à l’occasion d’un trajet en train ou dans un rayon de 750 mètres autour d’une gare (dossier 3). Le maillage départemental était privilégié jusqu’ici pour les analyses territoriales, car il correspond à l’échelon déconcentré où se déclinent les politiques nationales de sécurité et l’action des préfets. Pertinent à ce titre, il lisse les phénomènes de délinquance, occultant la situation particulière de certaines communes (par exemple au regard de l’implantation d’activités spécifiques comme le tourisme ou d’équipements particuliers), a fortiori, au sein des communes, celle des quartiers ou lieux les plus touchés.

Les données communales devenues plus robustes sont d’un grand intérêt pour établir un lien entre certains types de délinquance et le profil des communes et mesurer les disparités entre territoires. Par exemple, en matière de législation sur les stupéfiants, les infractions d’usage sont plutôt uniformément réparties sur l’ensemble du territoire, tandis que les infractions de trafic sont plus concentrées dans les communes traversées par des axes routiers de transit entre les pays frontaliers et la France ou réputées économiquement défavorisées (fiche 2.7 ; figure 5).

De plus, le géocodage des adresses de commission des infractions, des victimes et des personnes mises en cause établit une localisation de plus en plus précise et ouvre de nouvelles thématiques : par exemple, la spécificité des QPV où les victimes sont plus nombreuses qu’ailleurs, tout comme les mis en cause [Ouvrir dans un nouvel ongletPramil, 2020a], les approches locales de la délinquance représentées sous forme de « carte de chaleur » [Ouvrir dans un nouvel ongletSSMSI, 2019b ; Ouvrir dans un nouvel ongletPramil 2020b] (figure 6) et les analyses des distances entre le lieu des infractions et le lieu de résidence de la victime (dossier 3) ou le lieu de résidence du mis en cause [Ouvrir dans un nouvel ongletEstival 2018].

Par ailleurs, l’exploitation d’informations détaillées portant sur le lieu de commission de l’infraction permet notamment de repérer les délinquances qui se déroulent dans les transports en commun : en 2019, selon les services de sécurité, 18 % des vols sans violence sur les personnes se sont déroulés dans les transports en commun (fiche 5.3).

Au cours de l’année 2016‑2017, un collégien sur quatre a été victime de cyberviolence sur les réseaux sociaux et internet dans le cadre scolaire (dossier 4 ; fiche 5.2). La sécurité en milieu scolaire fait l’objet d’un suivi spécifique par la Direction de l’évaluation de la prospective et de la performance (Depp) du ministère de l’Éducation nationale, à travers deux dispositifs spécifiques : les enquêtes mensuelles SIVIS (Système d’information et de vigilance sur la sécurité) pour recueillir auprès des chefs d’établissements les faits graves survenus dans les établissements, et les enquêtes de climat scolaire et de victimation pour interroger périodiquement des élèves et des personnels sur le climat scolaire et les éventuelles atteintes subies à l’école, que ces actes aient été ou non officiellement signalés au sein de l’établissement ou auprès des autorités académiques, policières, judiciaires ou administratives. Les enquêtes de victimation ont ainsi permis d’établir que, dans les collèges publics, 25 % des élèves et 9 % des enseignants se sentent en insécurité aux abords de leur établissement, mais beaucoup moins dans l’enceinte ; toutefois, à l’intérieur de l’établissement, le sentiment d’insécurité est plus fort dans les lieux où les adultes sont moins présents, notamment dans les couloirs et les toilettes.

La population est diversement touchée par des faits de délinquance. Ces disparités sont principalement évaluées à travers les enquêtes de victimation qui déclinent notamment les prévalences selon le sexe, la nationalité, l’âge (sur le champ restreint des 14 ans ou plus), mais aussi en fonction du niveau de revenu (fiche 3.5).

S’agissant des mineurs, il s’avère que 90 % des victimes de moins de 10 ans et 66 % des victimes de 10‑14 ans sont enregistrées par les services de police et de gendarmerie pour des violences physiques ou sexuelles (fiche 3.2 ; figure 7). Depuis 2016, un éclairage inédit est désormais possible sur les victimes enregistrées par les forces de sécurité, notamment en fonction de leur âge ou de leur nationalité. Ainsi, les plaintes des personnes étrangères concernent davantage des vols ou tentatives de vol sans violence sur personne (36 % contre 23 % pour les Français), notamment en raison de la prise en compte des atteintes visant les étrangers présents pour des raisons touristiques ou en voyages d’affaires, etc. (fiche 3.3).

Enfin, 15 % des plaintes déposées auprès de la police et de la gendarmerie sont le fait de personnes morales (fiche 3.6). En effet, les victimes enregistrées par les services de sécurité intègrent les personnes morales relevant du droit public (État, collectivités territoriales, établissements publics, etc.) ou du droit privé (sociétés privées, associations, etc.).

Les auteurs présumés d’infractions ne sont connus que lorsqu’ils sont mis en cause par les services de police et de gendarmerie ou lorsqu’ils sont déférés devant la justice. Ils ne sont donc pas représentatifs de l’ensemble des délinquants et leur profil peut varier selon les priorités données aux services en matière de lutte contre la délinquance.

Depuis 2016, des éléments plus détaillés sur ces personnes sont utilisés, notamment au regard de leur âge ou de leur nationalité détaillés (fiche 4.2 ;  figure 8). Le croisement de ces éléments donne une description plus fine de cette population. Par exemple, si la part des personnes étrangères parmi les mis en cause a progressé depuis 2010, notamment en matière de vols (+ 18 points pour les vols de véhicules, + 14 points pour les vols violents sans arme, + 14 points pour les vols sans violence contre des personnes, + 12 points pour les cambriolages), cette hausse n’est pas homogène. Entre 2016 et 2019, l’augmentation du nombre d’étrangers mis en cause est portée à hauteur de 77 % par 10 nationalités seulement, en lien avec la présence de filières criminelles internationales (fiche 4.3 ; dossier 1).

Mieux connaître les délinquants suppose aussi de mieux identifier les parcours de délinquance, d’évaluer les risques de passage à l’acte, de réitération ou les comportements de désistance. Les données du ministère de la Justice apportent des éléments objectifs sur la réitération et la récidive légale des condamnés, dont l’intensité varie selon le profil démographique du condamné (par exemple, les femmes sont sous‑représentées parmi les condamnés avec antécédents) et l’infraction principale à l’origine de sa condamnation (56 % des condamnés pour outrages ou rébellions sont en état de récidive légale ou de réitération contre 18 % des condamnés pour délits à caractère sexuel) (fiche 4.4). Des travaux complémentaires donnent des éléments de calendrier, précisant à quel horizon les personnes récidivent et réitèrent, d’autres portent sur la récidive des sortants de prison [Ouvrir dans un nouvel ongletCornuau, Juillard, 2021]. La situation particulière des mineurs nécessite un suivi spécifique dans le cadre de la constitution, par le SSM du ministère de la Justice, d’un panel des mineurs (population suivie jusqu’à 26 ans).

Cependant, ces données extraites du casier national judiciaire des personnes physiques concernent les seules personnes ayant fait l’objet d’une composition pénale ou d’une condamnation inscrite au casier et les notions de réitération ou de récidive s’appuient sur des définitions juridiques strictes qui en limitent l’ampleur. D’autres pistes sont en cours d’exploration, notamment l’exploitation du fichier du traitement des antécédents judiciaires (TAJ).

L’analyse des phénomènes délinquants passe également par l’étude des acteurs en charge de la prévention, de la répression et des sanctions, de plus en plus variés. Ainsi, policiers et gendarmes, personnels de la justice font l’objet d’analyses spécifiques abordant principalement leurs missions et leurs caractéristiques démographiques (fiche 6.1 et fiche 6.2). D’autres acteurs intervenant sur les questions de sécurité, par exemple les policiers municipaux (fiche 6.3) ou les autres salariés de droit privé exerçant des fonctions de sécurité et de surveillance (fiche 6.4), sont également décrits dans cette première édition, contrairement aux douaniers, aux pompiers ou aux personnels de contrôle des transports en commun par exemple.

La question des conditions de travail des policiers et gendarmes peut être approchée à partir de l’enquête Conditions de travail de la Dares. Elle met en évidence leurs horaires longs et atypiques et le fait qu’ils sont nettement plus nombreux à déclarer avoir toujours ou souvent peur dans leur travail pour leur sécurité ou celle des autres (88 % contre 38 % des autres agents publics en contact avec le public) (fiche 6.5).

Le thème des relations entre population et forces et sécurité est abordé au regard du contexte français (fiche 6.6 ; figure 9) mais aussi dans le contexte plus général de l’Union européenne à 28 (UE). En France comme dans l’UE, certaines populations sont plus défiantes à l’égard des forces de sécurité (les hommes, les moins de 35 ans, etc.). En revanche, en France, contrairement au reste de l’UE, un relatif décrochage du sentiment de confiance envers les forces de sécurité s’est amorcé à partir de novembre 2018, dans un contexte national de mobilisations sociales récurrentes. En juin 2020, 68 % des Français déclarent avoir plutôt confiance dans la police et la gendarmerie, contre 72 % dans les pays de l’UE (fiche 7.5). L’expertise approfondie des données administratives françaises sur les violences et outrages commis envers des professions ou des fonctions davantage exposées, dont les acteurs de la sécurité (comme les policiers et les gendarmes) ou les élus, est en cours, au même titre que le volet thématique de l’enquête VRS investiguera, en 2022, les attentes et la satisfaction exprimées par la population concernant l’action en général des services de sécurité et les procédures dématérialisées.

Au total, le sentiment d’insécurité est peu sensible aux transformations des phénomènes délinquants. Il est resté globalement stable entre 2010 et 2019 : 11 % des personnes âgées de 14 ans ou plus déclarent se sentir en insécurité dans leur quartier ou leur village en 2019. Ce ratio est plus important parmi les victimes et les personnes témoins de phénomènes délinquants dans leur environnement (dossier 1).