Depuis sa naissance il y a plus de 70 ans, l’Insee relève du pouvoir exécutif. En effet, l’Insee et les 16 autres principaux pourvoyeurs de statistiques publiques en France sont rattachés à divers ministères français. L’Insee lui-même est une direction du ministère de l’Économie et des Finances. Ce positionnement au sein des services mêmes de l’exécutif tend à devenir minoritaire, beaucoup de pays ayant conféré à leur institut statistique une indépendance institutionnelle pour mieux garantir son indépendance professionnelle. La majorité deviendra-t-elle la règle ? Ou peut-on imaginer que perdurent des instituts statistiques ayant le statut d’administration d’État. C’est à cette question qu’était consacrée une session du World Statistics Congress de l’International Statistical Institute en 2017. Et c’est mon intervention à ce congrès qui est développée dans cet article.

La notion d’indépendance est absente de la version initiale des textes fondateurs de l’Institut, que ce soient la loi de finances du 27 avril 1946, le décret d’application du 14 juin 1946 ou la loi du 7 juin 1951. C’est seulement en 2008 que la loi dite de modernisation de l’économie(ou loi LME) introduit pour la première fois la notion d’indépendance professionnelle dans la loi de 1951 et crée l’autorité de la statistique publique (ASP). Plus précisément, l’article 1^er de la loi de 1951 modifiée stipule, à partir de cette date, que « La conception, la production et la diffusion des statistiques publiques sont effectuées en toute indépendance professionnelle ». Cependant, de jure, dans l’ordre juridique national, l’Insee et les services statistiques ministériels (SSM) restent des administrations comme les autres.

Pour autant, l’Insee diffuse de longue date ses statistiques en toute indépendance, en annonçant ses publications à l’avance, en s’appuyant sur des embargos stricts et en présentant ses résultats aux médias de manière autonome. L’Insee adhère à la norme de diffusion des données statistiques (dite SDDS+) du FMI relative à la diffusion des indicateurs conjoncturels, et ce depuis 1993. Cette norme définit notamment les règles d’accès préalables à la diffusion : elle n’interdit pas l’accès sous embargo à certaines informations économiques mais cet accès est limité, contrôlé et rendu public sur le site de l’Institut. Il permet au Gouvernement de prendre connaissance des indicateurs quelques heures avant leur publication ; cette pratique autrefois très majoritaire, est encore partagée par d’autres pays.

L’indépendance professionnelle de la statistique publique a été confortée par l’élargissement du calendrier prévisionnel des indicateurs macroéconomiques à toutes les statistiques publiées par l’Insee, puis, ces dernières années, à son extension à l’immense majorité des statistiques publiées par les SSM.

En aucun cas les ministres ou leurs conseillers politiques ne demandent à l’Insee de modifier le contenu de ses communiqués de presse, qu’il s’agisse de chiffres ou de commentaires, ce qui a son importance, car l’Insee a une longue expérience de la « communication narrative ».

S’il y a parfois eu des tentatives d’ingérence politique dans les travaux de l’Insee, elles n’ont jamais abouti. La dernière tentative remonte à 1990 et concerne l’indice des prix à la consommation. Le gouvernement fait alors adopter par l’Assemblée nationale française une loi contre la consommation de tabac et d’alcool, qui entraîne une forte hausse du prix du tabac (hausse qui se poursuit sans discontinuer depuis). Plusieurs types de revenus étant indexés sur l’indice des prix à la consommation, notamment le salaire minimum, le gouvernement ne souhaite pas que cette hausse du prix du tabac ait un impact inflationniste du fait de l’indexation des salaires. C’est ainsi que la loi finit par interdire à l’Insee de faire figurer le tabac dans la liste des produits inclus dans l’indice des prix à la consommation.

L’Insee proteste. Le ministre des Finances, auquel l’Insee rend compte, se joint à la protestation et la loi est rapidement modifiée début 1991. Plutôt que de retirer le tabac de l’indice des prix à la consommation, le Parlement décide de manière plus rationnelle d’indexer le salaire minimum – et certains autres types de revenus et prestations – sur la base d’un indice des prix à la consommation hors tabac. Ce dernier fait l’objet d’un calcul par l’Insee depuis 1992, parallèlement à l’indice courant des prix à la consommation. Depuis, c’est-à-dire au cours des 26 dernières années, il n’y a eu aucune intervention gouvernementale notable dans le travail de l’Insee.

Selon la dernière enquête représentative réalisée en 2016 par un institut privé indépendant (IPSOS) pour l’Insee auprès de deux échantillons de 1 000 personnes en deux vagues (mai et septembre) :

Certes, ce niveau de confiance varie en fonction des indicateurs ; par exemple, seul un tiers des personnes interrogées estiment que les statistiques sur le taux de chômage produites par l’Insee reflètent fidèlement la situation du chômage en France. Mais globalement, cela confirme que la « marque » Insee est crédible aux yeux de la société française, et que les données et les études de l’Insee sont perçues comme étant réalisées de façon indépendante et sans intervention du pouvoir politique.

L’Insee travaille donc de facto en toute indépendance, bien qu’il ne soit pas indépendant de jure. Cependant, le cadre juridique s’est renforcé, sous l’impulsion notamment des textes européens (encadré). La création d’une autorité indépendante en 2009, en application de la loi LME, a constitué une première évolution. L’article 1 de la loi de 1951 modifiée indique en effet que « (...) l’Autorité de la statistique publique [qui] veille au respect du principe d’indépendance professionnelle dans la conception, la production et la diffusion de statistiques publiques ainsi que des principes d’objectivité, d’impartialité, de pertinence et de qualité des données produites ». Elle est composée de 9 membres nommés pour 6 ans. Elle veille à la parfaite indépendance professionnelle de la préparation des statistiques publiques, conformément aux principes fondateurs du « Code de bonnes pratiques de la statistique européenne ». Elle peut, par exemple, intervenir publiquement en cas de violation des embargos par le gouvernement. Elle rédige un rapport annuel sur l’activité statistique publique, qui est soumis à l’Assemblée nationale française et rendu public. L’ASP a été créée avant la révision en 2015 du règlement n° 223/2009 relatif aux statistiques européennes. Il convient donc d’adapter et de renforcer sa mission afin de tenir compte de cette révision.

Les garanties apportées par l’ASP sont-elles suffisantes ? La situation de l’Insee ne demeure-t-elle pas ambiguë au regard du droit national ? Certes, le statut d’administration centrale peut encore parfois être perçu – plutôt que vécu – comme limitant l’indépendance. Mais à tout prendre, entre une indépendance de facto dans un environnement juridique à parfaire, et une indépendance de jure de façade qui serait vulnérable aux changements politiques comme cela s’observe encore dans certains pays, la première option est de loin préférable.

L’indépendance repose-t-elle trop sur la personnalité du directeur général ? Bien entendu, celui-ci a un rôle emblématique à jouer en la matière. Toutefois, je souhaite insister sur le fait que l’indépendance de l’Insee est d’abord solidement ancrée dans les pratiques et dépend assez peu des individualités.

Les pratiques réglant la nomination du directeur général en sont un bon exemple. Certes, celle-ci est à la discrétion du gouvernement. Le directeur général de l’Insee est nommé en Conseil des ministres, comme tous les directeurs généraux des services ministériels français. Il peut être remplacé du jour au lendemain (ou d’un mercredi à l’autre, à l’occasion du Conseil des ministres hebdomadaire). Il ne rend compte qu’au ministre de l’Économie et des Finances. Mais il est, depuis toujours, un statisticien, ou un économiste avec une expérience de statisticien. Des dispositions réglementaires nouvelles confortent depuis peu cette pratique ancienne. Le décret n° 2018-800 du 20 septembre 2018 modifie le décret n° 2009-250 du 3 mars 2009 relatif à l’ASP pour tenir compte en particulier de la révision en 2015 du règlement n° 223/2009 relatif aux statistiques européennes. Il introduit dans l’article 1^er un alinéa 3bis qui dispose que l’ASP « émet un avis, à l’occasion de la nomination du directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques et de celle des responsables de services statistiques ministériels qui sont directeurs d’administration centrale, à l’attention du comité d’audition (...). Cet avis porte sur les compétences des personnes dont la nomination est envisagée au regard du principe d’indépendance professionnelle énoncé par le code de bonnes pratiques de la statistique européenne (...). Le sens de l’avis est publié au Journal officiel en même temps que l’acte de nomination ».

Mais la meilleure protection de l’institut est sans aucun doute la force de la cohésion et de l’homogénéité de son personnel : l’ensemble des responsables et des agents sont des fonctionnaires qui partagent la même formation, la même culture et la même éthique. En un mot, c’est la communauté des statisticiens-économistes qui est la mieux placée pour garantir la pérennité de ces valeurs. Cette culture s’enracine dans une histoire toujours très présente et se forge notamment dans le creuset des écoles de la statistique publique. Elle se transmet par l’exemple et la pratique dès les premiers postes et tout au long de la carrière. Elle fait l’objet d’un contrôle interne vigilant par la communauté de travail et les représentants du personnel.

La force de notre culture professionnelle ne doit pas être sous-estimée. Depuis toujours, la coutume est l’une des premières sources du droit, qu’elle précède souvent. Seltzer (1994) souligne d’ailleurs qu’une longue tradition d’intégrité statistique est l’une des clés d’une statistique indépendante, tout autant sinon plus que la loi. D’une certaine façon, les évolutions législatives et réglementaires de la dernière décennie entérinent et confortent des pratiques anciennes.

Voici un bon exemple de la force de notre culture professionnelle et de la réputation qui est la sienne bien au-delà des frontières du SSP : le Premier ministre et le ministre de l’Intérieur se sont publiquement et à plusieurs reprises félicités que le nouveau service statistique du ministère de l’Intérieur soit placé sous la responsabilité d’un directeur issu de l’Insee. Cela signifie, implicitement, que s’attacher les services d’un tel directeur garantit en soi l’indépendance du service statistique concerné. Les médias ont, par ailleurs, également relayé cette idée auprès du grand public.

En guise de conclusion, faut-il modifier l’organisation du système statistique français et le statut de l’Insee pour accroître notre indépendance ? Cette question mérite que l’on y réfléchisse à deux fois.

Il est bien évident qu’en dépit de cette indépendance de facto dont nous bénéficions, il serait préférable de consolider le cadre juridique existant. Cette garantie reste toutefois très théorique et nombre de commentateurs ne se privent pas de souligner que l’on ne peut en toute rigueur démontrer que l’indépendance institutionnelle est une garantie nécessaire et suffisante de l’indépendance professionnelle.

Cela aurait en contrepartie de graves inconvénients. Le premier, en éloignant les statisticiens publics du premier utilisateur (mais non le seul) de leurs travaux qu’est l’exécutif, est le risque d’affaiblir leur pertinence, notamment pour ce qui concerne les études économiques. Le second serait de compliquer le rôle de coordinateur du système statistique public qui est dévolu à l’Insee et qui a été inscrit dans le décret fondateur du 14 juin 1946 en application du règlement européen n° 223/2009.

En définitive, ce qui peut apparaître préjudiciable dans le statut d’administration centrale, ce n’est pas une limite à l’indépendance fonctionnelle, c’est surtout les contraintes et les lourdeurs liées à l’allocation et au suivi des moyens budgétaires. Dans un cadre d’administration centrale, l’annualité budgétaire est la règle ; le processus de discussion budgétaire se répète chaque année, jusqu’à l’épuisement. Les aléas de l’exécution budgétaire se manifestent, de plus en plus dans le contexte de plus en plus contraint pour les finances publiques ces dernières années. Or, pour un organisme tel qu’un institut statistique dont l’activité est stable, indépendante des conditions politiques, et doit nécessairement être programmée dans la durée, il est hautement souhaitable de disposer de plus de visibilité et de prévisibilité quant aux moyens disponibles. À cet égard, l’Insee est un candidat évident à l’expérimentation de la programmation pluriannuelle que propose le Gouvernement pour certaines administrations.

En tout état de cause, il ne faut pas perdre de vue que, quelle que soit la configuration institutionnelle retenue, nous sommes financés sur fonds publics. Notre indépendance professionnelle et notre capacité à produire une statistique publique de qualité dépendent donc in fine du consentement de nos concitoyens à la financer. Elle dépend donc de la confiance qu’ils nous font et de la qualité perçue du service que nous rendons. C’est à cela que nous devons nous attacher avec obstination.