Le mot « statistique », généralement accolé à celui de « publique », recouvre des réalités bien différentes selon qu’il est employé au singulier ou au pluriel, comme un substantif ou un adjectif. Le terme de service statistique public fait référence à un aspect institutionnel alors que celui de « statistiques publiques » fait référence à des productions statistiques, c’est-à-dire à des chiffres, ayant un lien – parfois assez distendu comme on le verra – avec le premier terme. Quant au « secret statistique », si son rôle est fondamental dans la confiance qu’accordent les enquêtés au service statistique public, on en verra, là encore, des acceptions différentes.

Ces différentes notions peuvent se recouper et les distinguer n’est pas simple. Pour vous convaincre du caractère non trivial de cette distinction, commençons par un petit quiz, dont vous trouverez les réponses en fin d’article, après des explications plus détaillées sur les différents sens du mot « statistique ». Ne trichez pas !

Indiquer si chacune de ces propositions est vraie ou fausse.

      Le service statistique public ne produit que des statistiques publiques

      • Vrai ? ou • Faux ?

      Les statistiques publiques ne sont produites que par le service statistique public

      • Vrai ? ou • Faux ?

      Les statistiques européennes ne sont produites que par Eurostat
      et les autorités nationales statistiques

      • Vrai ? ou • Faux ?

      Le secret statistique s’applique à toute donnée collectée directement
      ou indirectement à des fins de production de statistiques publiques

      • Vrai ? ou • Faux ?

      Les statistiques publiques sont produites en toute indépendance professionnelle

      • Vrai ? ou • Faux ?

      La libre communication de données couvertes par le secret statistique
      à des fins de statistique publique est possible à l’intérieur du service statistique public

      • Vrai ? ou • Faux ?

      Il est possible de produire des statistiques publiques à partir de données
      non couvertes par le secret statistique.

      • Vrai ? ou • Faux ?

Au travers de ces questions/réponses, nous avons souhaité mettre en évidence les recoupements mais aussi les différences entre ces différents concepts.

Parler en premier du « service statistique public » permet de fixer le cadre institutionnel de la statistique publique, mais aussi de commencer par un concept simple, puisque le service statistique public est clairement défini dans les textes réglementaires.

La France a souhaité organiser son service statistique public autour de l’Insee dans le cadre de l’article 1^er de la loi du 7 juin 1951 qui définit le service statistique public. Il est constitué par l’Insee et les services statistiques ministériels dont la liste est fixée dans l’annexe du décret relatif à l’autorité de la statistique publique. Cette annexe est modifiable par un arrêté du ministre chargé de l’économie. Le principe est celui de la « décentralisation fonctionnelle » : au sein de quasiment chaque ministère, se trouve un (ou plusieurs) service(s) statistique(s) ministériel(s) (encadré 1) dont le rôle est notamment de produire des statistiques dans le domaine de compétence du ministère. Cette organisation favorise les échanges entre les producteurs de statistiques et les décideurs publics, du fait de leur proximité. Elle facilite l’utilisation des déclarations ou des sources administratives en permettant aux statisticiens de mieux connaître la culture propre à chaque ministère et donc le contenu de chacune des sources.

Reste dans l’absolu un problème de coordination : il s’agit que le service statistique public (SSP) fournisse des données complètes (sans omission d’une partie de la société ou de l’économie), sans doublon (pour une gestion efficace des deniers publics) et cohérentes (pour que l’utilisateur puisse retrouver des sous-populations comparables dans les différentes publications). Cette coordination repose sur des institutions spécifiques, le Conseil national de l’informatique statistique et le Comité du label de la statistique publique. Elle passe aussi par des outils comme les nomenclatures communes. Enfin, le règlement n° 223/2009 (voir infra) fait de l’autorité statistique nationale l’organe chargé de coordonner l’ensemble des activités menées au niveau national pour le développement, la production et la diffusion de statistiques européennes. Son article 5bis, introduit par une modification en 2015, confie notamment au directeur général de l’Insee le soin de mettre en place des lignes directrices de qualité s’appliquant à l’ensemble des autorités statistiques nationales.

Les membres du service statistique public bénéficient d’une disposition importante qui facilite énormément le travail du statisticien. Ce sont les seuls organismes à pouvoir mettre en œuvre l’article 7bis de la loi du 7 juin 1951. Cet article leur permet de se faire communiquer, à des fins d’élaboration de statistiques publiques, tout fichier de gestion d’une administration ou d’une personne privée gérant un service public, dès lors que le Conseil national de l’information statistique a été consulté et que la demande émane du ministre chargé de l’économie (en pratique du directeur général de l’Insee). Cette mesure, insérée dans la loi du 7 juin 1951 par la loi du 26 décembre 1986, a permis une exploitation large des données administratives et ainsi un allègement de la charge des répondants.

Alors qu’en France, l’embryon du service statistique public est en place dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, il émerge plus tardivement au niveau européen. Il est d’abord défini à travers sa production. La notion de « statistiques européennes » apparaît dans l’article 285 du traité d’Amsterdam (1997) et est évoquée dans le cadre du règlement n° 322/97 du 17 février 1997 relatif à la statistique communautaire, sans être précisément définie.

C’est le règlement européen n° 223/2009 qui va en donner une définition précise dans son article 1^er : « Les statistiques européennes sont des statistiques pertinentes nécessaires à l’accomplissement des activités de la Communauté. Les statistiques européennes sont régies par le programme statistique européen. ». Le développement, la production et la diffusion de ces statistiques européennes sont mis en œuvre par les différentes entités constituant le système statistique européen, qui est également nommé et défini pour la première fois. Il comprend :

Chaque État membre est ainsi laissé libre de l’organisation de la composante nationale du service statistique européen, mais la Commission souhaite avoir un point de contact unique afin de favoriser les relations entre les différentes parties du système. Même si le chef de l’institut national de statistique ne peut être responsable de la statistique européenne dans l’État membre, il a un rôle de coordination de la partie nationale du service statistique européen.

Comme on peut le constater, la liste des autres autorités nationales statistiques de l’encadré 2 est différente de la liste des services statistiques ministériels. Un certain nombre de ces services ne sont pas des autorités nationales statistiques françaises, car ils ne développent, ne produisent, ni ne diffusent aucune statistique européenne. Deux petits nouveaux font en revanche leur apparition : le CASD, car il diffuse des statistiques européennes ; le CepiDC, car il est responsable du domaine « causes de décès » tant pour les statistiques françaises que pour les statistiques européennes concernant la France.

L’article 2 du règlement européen n° 223/2009 précise que le développement, la production et la diffusion de statistiques européennes obéissent à des principes généraux d’indépendance, d’impartialité, d’objectivité, de fiabilité, de secret statistique et de rapport « coût-efficacité ». Ces 6 principes généraux sont mis en œuvre dans le cadre d’un code de bonnes pratiques, adopté en 2005. Ils ont été repris de manière formelle dans le règlement n° 223/2009 sous la forme de 16 principes, qui sont déclinés en 84 indicateurs. Ce code joue un rôle structurant pour le fonctionnement de la statistique européenne en homogénéisant les pratiques entre les différents États membres. Une « évaluation par les pairs », réalisée tous les 6-7 ans, vise à évaluer la conformité des pratiques des autorités nationales statistiques vis-à-vis des principes du code de bonnes pratiques de la statistique européenne.

Si la statistique publique européenne a d’abord été définie par sa production et plus tardivement par les institutions qui y concourent, c’est l’inverse pour la statistique publique française.

Ainsi, dans la version initiale de la loi du 7 juin 1951, les « statistiques publiques » ne sont pas définies et le terme n’est pas utilisé dans le texte. Leur définition est relativement récente : elle date de la loi du 4 août 2008 relative à la modernisation de l’économie, qui l’inscrit dans la loi de 1951.

Cette définition est très large. Elle comprend « l’ensemble des productions issues d’une part des enquêtes statistiques et, d’autre part, de l’exploitation, à des fins d’information générale, de données collectées par des administrations, des organismes publics ou des organismes privés chargés d’une mission de service public ».

Le législateur français a voulu cette définition large des statistiques publiques, qui va bien au-delà de la seule production du service statistique public. Le nombre de participants à une manifestation (sociale par exemple) à Paris est bien, dès lors qu’il est publié, une exploitation, à des fins d’information générale de données collectées par la préfecture de police. À ce titre, il s’agit bien d’une statistique publique.

Mais la version actuelle de la loi du 7 juin 1951 impose des contraintes aux statistiques publiques. Tout d’abord, elle oblige que le développement, la production et la diffusion de ces statistiques soient conformes aux dispositions du Code de Bonnes Pratiques de la statistique européenne qui ont été détaillées plus haut. Cette disposition demande aux statistiques publiques françaises le même niveau de qualité que les statistiques européennes.

Afin de veiller à cette conformité, la loi crée l’Autorité de la statistique publique (ASP). Celle-ci contrôle la conformité au code de bonnes pratiques des productions statistiques du service statistique public. Elle a par ailleurs mis en place une procédure spécifique, permettant de « labelliser » un certain nombre de productions de statistiques publiques (encadré 3) à la demande d’organismes n’appartenant pas au service statistique public. Elle est aidée dans cette tâche par le comité du label de la statistique publique.

Le législateur n’a donc pas voulu lier les deux concepts de « service statistique public » et de « statistiques publiques », comme cela l’est dans le cadre de la statistique européenne. Il a préféré opter pour un cadre plus large et plus souple – incluant notamment toutes les administrations – tout en affichant des objectifs de qualité élevés.

Dernier volet à être traité dans le cadre de cet article, le « secret statistique » est la pierre angulaire de la confiance qui est accordée par le public à la statistique publique. Comme vous allez le voir, le domaine de ce dernier concept ne recouvre pas exactement les domaines vus précédemment.

La loi du 7 juin 1951 interdit la communication de données permettant d’identifier l’unité ou toute autre personne en dehors de l’organisme producteur, que ces données soient des données individuelles ou des données agrégées. La loi restreint ce principe de secret statistique aux données issues d’enquêtes statistiques (article 6) et aux données administratives collectées dans le cadre de l’article 7bis. Ainsi, le secret statistique ne s’applique pas à l’ensemble des productions du service statistique public (qui peut mettre en œuvre des opérations administratives, comme la tenue des répertoires par exemple), ni des statistiques publiques (puisque qu’elles ne se limitent pas aux statistiques issues des enquêtes statistiques ou des fichiers collectés par l’article 7bis). Enfin, ce sujet déborde le service statistique public puisque des enquêtes statistiques peuvent être mises en œuvre en dehors de ce service.

Ces mêmes articles prévoient des dérogations à cette obligation de secret :

La communication aux SSM ou aux chercheurs de données individuelles ne peut qu’améliorer la qualité des statistiques publiques produites. Un équilibre doit donc être trouvé entre la contrainte du secret statistique et cette opportunité. En France, la jurisprudence du comité du secret statistique (consultation par voie électronique, dérogation permanente pour les services statistiques ministériels) permet de faciliter l’accès des statisticiens et des chercheurs aux données individuelles, tout en garantissant le respect du secret statistique mentionné dans la loi.

Cette prégnance du secret statistique n’a pas été entamée par les lois récentes sur l’ouverture des données publiques ou par le règlement général sur la protection des données. Même s’il ne s’impose que sur un domaine limité, le secret statistique reste une pierre angulaire incontournable du système statistique public.

Vous avez maintenant toutes les clés pour vérifier vos réponses au quiz (encadré 4) !