Insee Première · Mai 2024 · n° 1998

Le compte des administrations publiques en 2023 Les recettes ralentissent fortement, le déficit augmente

En 2023, le déficit public au sens de Maastricht atteint 153,9 milliards d'euros (Md€), soit 5,5 % du produit intérieur brut (PIB) après 4,7 % en 2022, soit une augmentation de 28,2 Md€ (figure 1, figure 2 et figure 3). Cette dégradation s’explique essentiellement par une évolution spontanée des prélèvements obligatoires nettement plus faible que la croissance en valeur du PIB. Cet impact a été pour partie compensé par l’extinction progressive des mesures d’urgence et de soutien, mises en place pendant la crise sanitaire, ainsi que par la baisse du coût des mesures pour lutter contre la hausse du prix de l’énergie (encadré). Le déficit de l’État, qui porte l’essentiel de ces mesures, s’établit à 155,7 Md€ (après 148,4 Md€ en 2022) et celui des organismes divers d’administration centrale (ODAC) à 1,5 Md€. Le déficit des administrations publiques locales (APUL) se dégrade également (9,9 Md€ après 1,1 Md€), porté par le déficit des collectivités locales (5,5 Md€) et celui des organismes divers d’administration locale (4,4 Md€). Enfin, l’excédent des administrations de sécurité sociale (ASSO) s’accroît de 5,0 Md€ et s’établit à 13,2 Md€.

En 2023, les recettes publiques augmentent de 2,1 % par rapport à 2022 (figure 4). Les prélèvements obligatoires (nets des crédits d’impôt) ralentissent (+2,0 %, après +7,7 % en 2022), et s’établissent à 43,2 % du PIB, après 45,0 % en 2022.

La croissance spontanée – corrigée des mesures nouvelles – des prélèvements obligatoires s’établit bien plus bas que celle de l’activité en valeur (+2,6 % contre +6,3 %) en 2023. Elle est principalement grevée par l’impôt sur les sociétés, qui présente un contrecoup très brutal, et par la chute des droits de mutations à titre onéreux (DMTO) à la suite de la baisse des volumes de transactions immobilières. La TVA ainsi que les recettes assises sur la masse salariale (impôt sur le revenu, prélèvements sociaux, cotisations) se montrent elles aussi moins dynamiques que l’activité.

Les mesures nouvelles ont un effet négatif sur les prélèvements obligatoires à hauteur de -7,1 Md€, portées notamment par la suppression de la moitié restante de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la montée en charge de la réduction de la fraction sur l’électricité des accises sur l’énergie avec le bouclier tarifaire, ainsi que l’extinction de la taxe d’habitation sur les résidences principales, en partie compensée par les hausses de taux des impôts directs locaux.

Le besoin de financement des administrations publiques centrales, constituées de l’État et des ODAC, s’élève à 157,2 Md€ en 2023, en hausse de 24,3 Md€ par rapport à 2022. La dégradation du déficit des administrations publiques provient donc en premier lieu de l’accroissement du déficit des administrations centrales. En effet, bien que leurs dépenses augmentent plus modérément que celles des autres sous-secteurs (+1,2 %, contre +7,0 % pour les APUL et +4,0 % pour les ASSO), leurs recettes se replient (-3,1 %, contre +4,0 % pour les APUL et +4,6 % pour les ASSO), car c’est l’État qui absorbe l’essentiel des mesures nouvelles de réduction de prélèvements obligatoires et qui est exposé au contrecoup de l’impôt sur les sociétés.

Du côté des dépenses, les consommations intermédiaires des administrations centrales augmentent très fortement (+9,7 % en 2023 après +6,2 % en 2022), portées par l’augmentation générale des prix. Les dépenses de personnel accélèrent également (+4,8 % en 2023 après +3,9 % en 2022), ce qui reflète l’effet en année pleine des revalorisations du point d’indice dans la fonction publique (+3,5 % en juillet 2022 et +1,5 % en juillet 2023), l’incidence de mesures catégorielles, et un emploi public plus dynamique en 2023. Les autres transferts et subventions versées par les administrations centrales se replient en 2023 (-1,7 %). Cette diminution s’explique notamment par l’arrêt du dispositif de « remise carburant » et la fin de l’« aide exceptionnelle à l’apprentissage ». Les prestations sociales retrouvent une augmentation plus tendancielle (+1,0 % en 2023 après -3,9 % en 2022), liée notamment aux dépenses de retraite dans la fonction publique d’État. La charge d’intérêts de la dette se replie fortement en 2023 (-5,1 Md€ soit -11,0 %, après +15,0 Md€ soit +48,3 %) avec la baisse de la charge d’indexation des titres indexés sur l’inflation, résultant du ralentissement des prix en glissement annuel fin 2023.

Du côté des recettes, les impôts courants sur le revenu et le patrimoine se replient fortement (-11,4 Md€, après +21,5 Md€ en 2022) du fait de la forte contraction du rendement de l’impôt sur les sociétés (-10,6 Md€ avant déduction des crédits d’impôt), et de la dernière étape de la suppression de la taxe d’habitation, rebudgétisée depuis 2021. Les recettes d’impôts sur la production et les importations reculent également en 2023 (-1,2 Md€ en 2023 après +9,6 Md€ en 2022). Cette évolution s’explique par la forte baisse des recettes de TVA affectées à l’État. Celle-ci résulte d’une part, de l’augmentation des transferts aux administrations publiques locales en compensation de la suppression progressive de la CVAE, et d’autre part, du dynamisme des remboursements de crédits de TVA. Les revenus de la propriété progressent encore à un rythme soutenu (+1,3 Md€, soit +12,9 % après +17,2 %) du fait de la hausse des taux d’intérêt contribuant à l’augmentation de la rémunération de la trésorerie placée par l’État, et malgré un repli des dividendes reçus. Enfin, les autres transferts reçus diminuent (-9,0 Md€ soit -20,6 %) avec la diminution du financement européen du plan de relance, et la forte baisse des transferts versés par la CNAM à l’ODAC Santé Publique France pour financer les dépenses exceptionnelles liées au Covid.

Le solde des APUL est en déficit de 9,9 Md€, après ‑1,1 Md€ en 2022. Le solde des collectivités locales devient déficitaire de 5,5 Md€ (après un excédent de 3,0 Md€ en 2022) : les communes sont à l’équilibre (+0,1 Md€, après +2,7 Md€ en 2022), les départements deviennent déficitaires (-3,3 Md€, après +1,5 Md€ en 2022) et le solde des régions se dégrade à -1,9 Md€ (après ‑1,4 Md€ en 2022). Le déficit des organismes divers d’administration locale (unités à compétence spécialisée, comprenant par exemple l’opérateur Île‑de‑France Mobilités) se creuse légèrement, passant de 4,0 Md€ en 2022 à 4,4 Md€ en 2023.

Les dépenses locales (+7,0 %) augmentent plus vite que les recettes (+4,0 %). L’investissement local accélère (+11,4 %, après +8,3 % en 2022), atteignant 66,0 Md€ (après 59,2 Md€ en 2022). Les consommations intermédiaires augmentent fortement (+9,8 %) sous l’effet de l’inflation. Comme pour les administrations centrales, les rémunérations sont dynamiques et progressent de 4,8 %. Les prestations sociales augmentent de 3,7 %, du fait des revalorisations du revenu de solidarité active (RSA) et de la hausse des dépenses au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap.

Les recettes des APUL progressent de 4,0 % (+2,7 % pour les prélèvements obligatoires), après +5,5 % en 2022. Les prélèvements obligatoires des départements pâtissent particulièrement du net recul des DMTO (-22,0 %) à la suite de la chute des volumes de transactions provoquée par la hausse des taux directeurs et le resserrement de l’accès au crédit. A contrario, la forte hausse de la taxe foncière (+10,1 %), en raison principalement de l’indexation des bases sur l’inflation mais aussi de la hausse des taux d’imposition, vient soutenir les prélèvements obligatoires des communes.

En 2023, le solde des ASSO reste positif, s’établissant à +13,2 Md€, après +8,2 Md€ en 2022 et -19,7 Md€ en 2021. L’amélioration du solde provient d’une hausse des recettes (+33,0 Md€, soit +4,6 %) plus forte que celle des dépenses (+28,0 Md€, soit +4,0 %).

Les dépenses des administrations de sécurité sociale accélèrent (+4,0 %, après +3,1 % en 2022) du fait du relatif dynamisme des prestations sociales (+3,8 % après +2,6 %). Les prestations vieillesse, avec les retraites (en dehors des pensions de l’État qui font partie des dépenses de l’État), progressent de façon soutenue (+5,3 %) principalement en raison de l’effet en année pleine des revalorisations anticipées de juillet 2022 de +4,0 %, complétées par la revalorisation du 1er janvier 2023 de +0,8 % et par celle des pensions complémentaires de +5,1 % au 1er novembre 2022. Les prestations familiales sont également dynamiques (+5,4 %) en raison de leur indexation sur l’inflation. La hausse des prestations chômage (+4,4 % après -20,6 %) est due aux deux revalorisations des allocations intervenues en avril et en juillet et à la hausse du nombre de demandeurs d’emploi indemnisés à l’assurance-chômage (+5,7 % sur un an). A contrario, les dépenses de santé ralentissent tout en restant en hausse (+0,5 %), malgré la quasi-extinction des dépenses liées à la crise sanitaire (+1,1 Md€ en 2023 après +11,7 Md€ en 2022).

En 2023, les prélèvements obligatoires des ASSO augmentent moins que l’activité en valeur (+4,3 % contre +6,3 %), sous l’effet du ralentissement de la masse salariale privée hors prime exceptionnelle (+5,5 % après +8,8 %). Les cotisations sociales effectives ralentissent (+4,6 % après +6,3 %), évoluant plus faiblement que la masse salariale privée principalement du fait de la hausse des allègements généraux. Les prélèvements sociaux ralentissent également (+5,8 % après +9,4 %) en lien avec le ralentissement de la masse salariale totale (+5,4 % après +8,0 %). Les taxes et impôts de production affectés aux ASSO ralentissent (+1,6 % après +4,4 %), compte tenu notamment de la réduction de TVA affectée aux ASSO (reprise d’une partie des excédents de l’Unedic pour financer France Compétences). Les transferts reçus des autres sous-secteurs des administrations publiques sont en hausse de 2,1 %.

La dette publique au sens de Maastricht augmente de 147,8 Md€ en 2023 et s’établit à 3 101,4 Md€ (figure 5). Le ratio de dette publique en points de PIB se réduit à 109,9 %, après 111,2 % fin 2022, en raison de la hausse du PIB en valeur (+6,3 %). La dette publique nette s’accroît plus fortement (+187,2 Md€) et augmente, quant à elle, en points de PIB (101,7 %, après 101,0 % fin 2022). L’écart avec la dette brute est principalement dû à la diminution de la trésorerie des administrations publiques (-45,2 Md€).

La principale contribution à l’augmentation de la dette au sens de Maastricht est celle de l’État (+149,8 Md€), qui s’endette en titres de court et de long terme (+152,1 Md€). En même temps, l’État rembourse des crédits de long terme (-1,3 Md€) et les dépôts diminuent (-1,0 Md€). Par ailleurs, l’État puise à nouveau dans sa trésorerie (-47,6 Md€ après -35,2 Md€), si bien que sa contribution à l’augmentation de la dette nette (+201,5 Md€) est plus grande que celle de la dette brute.

Les ODAC diminuent leur contribution à la dette publique (-0,7 Md€). Cette diminution est liée au désendettement de SNCF Réseau (-1,2 Md€), principalement via des titres de long terme (-2,6 Md€). Par ailleurs, l’endettement d’Action Logement Service augmente (+2,2 Md€), via l’émission d’obligations.

La contribution des APUL à la dette publique augmente plus faiblement (+5,8 Md€), principalement sous forme de titres de long terme (+5,1 Md€). De fait, la Société des Grands Projets (anciennement Société du Grand Paris) s’endette en titres de long terme à hauteur de 2,0 Md€ et Île-de-France Mobilités à hauteur de 1,5 Md€. Au sein des collectivités locales, les évolutions sont contrastées : les contributions des communes, des régions et des syndicats à la dette publique augmentent (respectivement +1,1 Md€, +1,1 Md€ et +0,5 Md€), alors que celle des départements diminue légèrement (-0,3 Md€).

À l’opposé, la contribution des ASSO à la dette publique diminue (-7,0 Md€, après -3,6 Md€ en 2022). Cette baisse est visible sur les titres (-5,5 Md€) et les crédits (-1,6 Md€) à court terme comme à long terme. Les reprises de dette de l’Urssaf Caisse nationale (ex-Acoss) par la Cades se poursuivent : l’encours de titres de court terme de l’Urssaf Caisse nationale diminue de 13,0 Md€, alors que celui de la Cades augmente de 8,4 Md€.