Insee Analyses Ile-de-France · Septembre 2023 · n° 172

La fonction publique en Île-de-France : des enjeux d’attractivité et de renouvellement

Fin 2019, en Île-de-France, 1,1 million de personnes travaillent au sein de l’un des trois versants de la fonction publique (d’État, hospitalière et territoriale) (pour comprendre). Cela représente 21 % des effectifs de la fonction publique de France métropolitaine et 17 % de l’ensemble des effectifs salariés de la région.

En Île-de-France, la fonction publique d’État (FPE) représente la moitié des effectifs totaux de la fonction publique, une part plus élevée qu’en province (39 %) (figure 1). Cela s’explique par les effectifs importants de l’administration centrale (ministères…), mais aussi par la présence d’un nombre important d’établissements publics à portée nationale (universités, musées…) et de services déconcentrés (préfecture, rectorats…) au sein desquels sont notamment comptabilisés les enseignants de l’éducation nationale.

En revanche, la fonction publique hospitalière (FPH) est proportionnellement moins présente en Île-de-France qu’en province.

Comme pour l’ensemble des actifs ayant un emploi dans la région, Paris concentre près du tiers des effectifs de la fonction publique de la région, tous versants confondus. Hors de la capitale, ces effectifs sont davantage répartis géographiquement : entre 8 % et 12 % sont employés dans chacun des sept autres départements de la région.

Le nombre d’emplois dans la fonction publique sur un territoire peut être mis en relation avec celui de la population qui y habite, à travers les taux d’administration qui rapportent le nombre de postes de la fonction publique sur un territoire à la population résidente. À Paris, le taux d’administration est le plus élevé de la région (159 agents pour 1 000 habitants) (figure 2). Hors de la capitale, ce taux est nettement plus bas : inférieur à 70 agents en Seine-et-Marne, dans les Yvelines, les Hauts-de-Seine et le Val-d’Oise, supérieur à 80 en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne.

Le positionnement particulier de Paris est observé pour chacun des versants. Cependant, une partie des emplois concernent des services dont la portée est plus large que l’échelon local. Ainsi, dans le cas de la fonction publique d’État, les ministères localisés dans la région, les musées nationaux et les établissements d’enseignement supérieur par exemple ont un champ de compétence ou des utilisateurs qui dépassent le cadre régional pour se situer au niveau national, voire international. Dans les deux autres versants, des emplois de portée nationale existent aussi, notamment dans les centres hospitaliers universitaires (CHU) et dans le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

Dans les départements autres que Paris, le taux d’administration varie selon le versant de la fonction publique. Ainsi, du fait de la présence de nombreuses structures de l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris en son sein, c’est le Val-de-Marne qui bénéficie du taux d’administration le plus élevé pour la fonction publique hospitalière. Pour la fonction publique territoriale (FPT), c’est en Seine-Saint-Denis que le taux d’administration est le plus haut, du fait notamment de l’implantation en 2018 du siège du Conseil régional (plus de 10 000 agents).

Du fait de la présence plus forte de l’administration centrale, mais également d’établissements d’enseignement supérieur et d’hôpitaux de grande taille, les agents de catégorie A sont, tous versants confondus, surreprésentés dans la région : ils y représentent 41 % des effectifs contre 37 % en province. Dans la fonction publique hospitalière, cette prépondérance de cadres A est encore plus marquée : 45 % des effectifs en Île-de-France contre 38 % en province. Elle s’observe aussi dans la fonction publique d’État. À l’inverse, dans la fonction publique territoriale, les agents de catégorie C sont majoritaires, et ce quel que soit le territoire : ils représentent respectivement 73 % des effectifs de ce versant en Île-de-France et 76 % en province.

Entre 2011 et 2019, les effectifs de la fonction publique ont globalement peu progressé (+2 % en huit ans) au regard des évolutions de l’emploi salarié privé (+7,2 %). Ces moindres augmentations de l’emploi public s’observent également en province (respectivement +3,6 % et +10,3 %). Les évolutions diffèrent selon le versant. Entre 2011 et 2019, en Île-de-France, ce sont les effectifs de la FPE qui ont le plus augmenté (+3,8 %) alors que, en province, ce sont ceux de la FPT (+5 %). Dans la FPH, les effectifs franciliens se situent en 2019 au même niveau qu’en 2011 alors que l’accroissement observé en province atteint près de 4 %. Cependant, en 2020, du fait de la pandémie de Covid-19, les effectifs se sont accrus sur tout le territoire (+2 points en Île-de-France et +1,7 point en province).

En Île-de-France, comme en province, 17 % des actifs en emploi ont 55 ans ou plus. La fonction publique se distingue par un taux encore plus marqué de ses effectifs les plus âgés : 23 % de ses agents ont 55 ans ou plus (figure 3). L’enjeu de renouvellement est donc élevé. Cette situation résulte du rythme passé des recrutements et des départs à la retraite. De plus, sur longue période, l’âge moyen d’entrée dans la fonction publique tend à augmenter (suppression des limites d’âges aux concours en 2005, augmentation des concours de catégorie A, allongement de la durée des études…). En 2019, cet âge moyen est ainsi en France de 34,7 ans.

Selon les rapports annuels de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), le vieillissement des actifs en poste et plus particulièrement dans la fonction publique territoriale n’est pas nouveau. En Île-de-France, dans la FPT, plus d’un quart des agents ont 55 ans ou plus alors que, dans les autres versants, cela ne concerne qu’un cinquième des agents. Or, la FPT connaît des difficultés de recrutement et souffre d’un déficit d’attractivité. En Île-de-France, au sein de la fonction publique d’État, les situations sont diverses. Ainsi, dans l’administration territoriale de l’État (ATE), c’est-à-dire les services déconcentrés placés sous l’autorité du Préfet de la région, plus d’un tiers des effectifs ont 55 ans ou plus (encadré).

Pour faire face à ces besoins de renouvellement, les établissements de la fonction publique peuvent recourir à des contractuels ou à des vacataires pour pourvoir des postes vacants. Ainsi, en Île-de-France, près de 23 % des postes des trois versants sont occupés par des personnes relevant de ce type de contrat (un sur cinq en province) (figure 4). Cela peut refléter un manque d’attractivité pour certains métiers. Ainsi, dans la fonction publique territoriale, la filière de l’animation est particulièrement concernée. Dans la fonction publique d’État, ce sont plus de 40 000 postes d’enseignants qui sont désormais occupés par des contractuels. Depuis 2019, la loi de transformation de la fonction publique étend les possibilités de recours aux contractuels.

L’attractivité dans la fonction publique peut notamment être appréhendée à travers les taux de vacataires et de contractuels ainsi que de primo-affectations. Ces taux diffèrent selon les départements. En Seine-Saint-Denis, le taux de vacataires et de contractuels est de 26 %, soit trois points de plus qu’en moyenne dans la région. Le déficit d’attractivité dans ce département se traduit aussi lors des primo-affectations, particulièrement au ministère de l’Intérieur pour les forces de l’ordre et dans l’Éducation nationale pour les enseignants. Ainsi, près de 40 % des agents du ministère de l’Éducation nationale affectés en Seine-Saint-Denis ont moins de 35 ans, alors que ce taux se situe à 29 % pour l’ensemble de la région. De même, les effectifs de moins de 35 ans relevant du ministère de l’Intérieur y constituent près de 50 % du total (39 % au niveau de la région). Pour faire face à ces difficultés, des dispositifs sont mis en place (via des indemnités notamment) pour inciter les agents à la prise de poste et au maintien dans ce département. Ainsi, le ministère de l’Intérieur met en œuvre une indemnité temporaire de mobilité, et le décret n^o 2020-1299 du 24 octobre 2020 instaure une prime de fidélisation pour les agents de certains services de la fonction publique d’État affectés en Seine-Saint-Denis.

En 2020, en Île-de-France, 108 000 personnes ont quitté la fonction publique, soit 10 % des effectifs. Ces départs recouvrent pour les titulaires (46 %) des fins de carrière, démissions ou détachements et pour les non-titulaires ou autres statuts (54 %), des démissions et des fins ou ruptures de contrat. Quel que soit le statut des partants, la fonction publique d’État représente près de la moitié des départs.

Au sein des titulaires, les sortants sont pour plus de la moitié des seniors (50 ans ou plus), incluant des départs en retraite. Dans la fonction publique territoriale, les seniors représentent près des deux tiers des sortants. En revanche, parmi tous les non-titulaires, ils ne représentent qu’un cinquième des partants, ces derniers étant le plus souvent âgés de 30 à 49 ans. En particulier, dans la fonction publique hospitalière, 46 % des sortants non titulaires sont âgés de 30 à 49 ans.

Au sein de la fonction publique en 2019, près de 33 000 agents ont effectué une mobilité en changeant de département et/ou de versant, mais en restant en Île-de-France. Cela représente 3 % des effectifs, une proportion deux fois plus élevée qu’en province. Parmi ces mouvements, 83 % étaient des mobilités exclusivement géographiques. Seuls 10 % concernaient un changement de versant sans changement de département, et 7 % une double mobilité. Au sein de la région, Paris se démarque légèrement avec 14 % des mouvements qui s’opèrent sans quitter la capitale, mais en changeant de versant. En Île-de-France, les mouvements de la fonction publique territoriale vers la fonction publique d’État sont plus importants que les mouvements inverses alors que, en province, les flux sont plus équilibrés.

Entre 2019 et 2020, par le jeu des mobilités, près de 18 500 agents de la fonction publique ont quitté la région, tandis que 16 600 venant de province s’y sont installés. Dans la fonction publique comme pour l’ensemble des actifs, l’Île-de-France est une région particulièrement attractive vis-à-vis des jeunes, alors que l’inverse est observé au-delà de 30 ans. Dans la fonction publique, 50 % des arrivées de province entre 2019 et 2020 sont des agents de moins de 30 ans alors qu’ils ne représentent que 14 % des effectifs en poste dans la région en 2019. En revanche, au-delà de 30 ans, la région est moins attractive. Ainsi, les agents de la fonction publique âgés de 30 à 49 ans sont surreprésentés parmi les agents quittant la région : ils regroupent 63 % des départs pour 50 % des effectifs en 2019.