Insee Première · Mai 2023 · n° 1947

En 2021, l’emploi augmente de nouveau dans la fonction publique

Au 31 décembre 2021, en France hors Mayotte, la fonction publique emploie 5,7 millions de salariés (figure 1). Par rapport à fin 2020, la fonction publique compte 21 300 salariés de plus, soit +0,4 %, une hausse plus faible qu’en 2020 (+0,6 %) (figure 2). L’emploi augmente dans la fonction publique hospitalière (FPH) et surtout dans la fonction territoriale (FPT) mais est presque stable dans la fonction publique de l’État (FPE). Après cinq années de baisse, le nombre de contrats aidés repart à la hausse (+19,9 %), portant à 42 500 le nombre de salariés sous ce statut fin 2021. Hors contrats aidés, l’emploi augmente un peu moins dans l’ensemble de la fonction publique (+0,3 %).

Quatre agents publics sur dix travaillent dans la FPE. Dans ce versant, les effectifs marquent le pas en 2021 (-0,1 %) après deux années de hausse (+0,8 % en 2020 et +0,2 % en 2019). En 2021, les effectifs baissent dans les ministères à un rythme proche des années précédentes (-0,4 %, soit -7 100 postes). Ils diminuent dans les ministères de l’Économie (-2,9 %, soit -3 900), de l’Écologie (-4,5 %, soit -2 100) et de la Défense (-0,4 %, soit -1 200) et plus fortement dans les ministères sociaux (ministères du Travail, de la Cohésion des territoires, de la Solidarité et de la Santé ; -26,7 %), ce qui résulte essentiellement d’un changement de périmètre du ministère des Sports inclus désormais dans celui de l’Éducation nationale. À l’opposé, les effectifs augmentent dans les ministères de l’Intérieur (+1,4 %, soit +4 100) et de la Justice (+3,2 %, soit +2 900).

Dans les établissements publics, comme par exemple les universités, l’emploi continue en revanche d’augmenter, mais moins fortement en 2021 qu’en 2020 (+0,9 %, soit +5 000, après +4,4 %). Dans ces établissements, le nombre de contractuels augmente nettement (+6 200), les deux tiers de cette hausse étant réalisés dans les établissements dépendant des ministères chargés de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur ; cette hausse est pour partie imputable au rattachement du ministère des Sports.

En 2021, l’emploi rebondit dans la FPT : +16 900 postes, soit +0,9 %, après -0,4 % en 2020. Hors contrats aidés, il augmente plus modérément (+0,6 %). Y compris contrats aidés, l’emploi augmente principalement dans le secteur communal (+1,0 %, soit +14 400 postes), porté par les organismes intercommunaux (comme les communautés d’agglomération ; +3,4 %), alors que l’emploi se stabilise dans les organismes communaux (comme les communes ; +0,1 % après -0,9 %). L'emploi augmente aussi dans les organismes départementaux (+0,6 %) et dans les conseils régionaux (+0,3 %).

Dans la fonction publique hospitalière, les effectifs continuent d’augmenter en 2021 (+0,5 %, soit +6 400 salariés) mais plus faiblement qu’en 2020 (+1,8 %). L’emploi augmente dans les hôpitaux (+0,7 %, après +1,9 % en 2020) et baisse dans les établissements médico-sociaux (-0,3 % après +1,4 %). La hausse dans les hôpitaux concerne notamment les contractuels, les internes et les personnels médicaux hospitaliers.

En volume annuel de travail, y compris les contrats aidés, la fonction publique emploie 5,4 millions d’équivalents temps plein (EQTP), soit 61 700 de plus qu’en 2020 (+1,2 % après +0,1 %). Dans les trois versants, ce volume augmente plus rapidement que les effectifs en fin d’année, contrairement à 2020 : pendant les périodes de confinement dues à l’épidémie de Covid-19, notamment au printemps 2020, une partie des embauches avaient été gelées et le volume annuel de travail rémunéré s’était moins accru que les effectifs en fin d’année. Sur l’ensemble de la fonction publique, la hausse sur deux ans (entre 2019 et 2021) du volume d’emplois en EQTP (+1,3 %) est ainsi bien plus proche de celle des effectifs en fin d’année (+1,0 %).

Les deux tiers des agents publics sont fonctionnaires en 2021 (figure 3). Y compris militaires, ils sont 22 100 de moins qu’en 2020, soit -0,5 %. La baisse est marquée dans la FPE (-0,7 % ; -13 200 fonctionnaires) et la FPT (-0,6 % ; -8 800 fonctionnaires), tandis que le nombre de fonctionnaires est stable dans la FPH. À l’inverse, le nombre de contractuels continue d’augmenter dans les trois versants : ils sont 33 800 de plus en 2021 qu’en 2020 (soit +2,8 %) et représentent plus d’un agent public sur cinq (contre un agent sur six en 2011). Contrairement aux années précédentes, le nombre de bénéficiaires de contrats aidés repart à la hausse (+19,9 %, soit +7 100 emplois aidés), et plus particulièrement dans la FPT (+6 200). Pour la FPT, il s’agit à la fois d’un rattrapage de la crise sanitaire en 2020 et de la montée en charge du plan « 1 jeune – 1 solution ».

Les agents de catégorie C sont les plus représentés dans la fonction publique (42,1 %), en particulier dans la FPT où les trois quarts des agents relèvent de cette catégorie. Sur l’ensemble de la fonction publique, leur part baisse de 3,2 points entre 2020 et 2021. Cette baisse vient principalement de la FPH, où une partie des aides-soignants a été reclassée en catégorie B en fin d’année. En revanche, plus de la moitié des agents sont de catégorie A dans la FPE (55,2 %). Les agents de cette catégorie sont chaque année un peu plus nombreux dans la fonction publique : leur part est en hausse de 0,2 point en 2021, à 37,2 % (32,2 % en 2011 et 33,7 % en 2016).

En 2021, 63,1 % des agents de la fonction publique sont des femmes. Cette part atteint 78,1 % dans la FPH, où elle est stable par rapport à 2020. Certains emplois sont plus souvent occupés par des femmes : c’est le cas par exemple pour 68,7 % des enseignants dans la FPE, 95,1 % des agents des filières médicales et médico-sociales dans la FPT et 97,1 % des sages-femmes dans la FPH. À l’inverse, 82,2 % des militaires dans la FPE, 93,9 % des personnes travaillant dans la filière incendie de la FPT et 63,9 % des personnels techniques et ouvriers dans la FPH sont des hommes.

L’âge moyen dans la fonction publique est de 43 ans et 8 mois, en augmentation d’un mois par rapport à 2020. Il est très variable selon le statut : les militaires sont les plus jeunes (34 ans en moyenne), suivis des bénéficiaires d’emplois aidés (38 ans) et des contractuels (39 ans), tandis que les fonctionnaires sont les plus âgés (46 ans).

Le temps partiel, non complet ou incomplet, concerne 21,4 % des salariés en 2021, en léger recul par rapport à 2020 (-0,3 point). Il est particulièrement répandu dans la FPT, avec un quart des agents concernés. Les femmes représentent 81,3 % des agents à temps partiel. Les bénéficiaires de contrats aidés (71,3 %) et les contractuels (39,9 %) sont plus souvent à temps partiel que les fonctionnaires (16,2 %). La quotité de travail la plus fréquente est le temps partiel à 80 %, qui concerne 31,7 % des agents à temps partiel ; 19,9 % des agents à temps partiel travaillent à 90 %.

En 2021, 511 200 agents, hors militaires, soit 9,5 % des présents fin 2021, sont entrés dans la fonction publique et 488 000 en sont sortis, soit 9,1 % des présents fin 2020 (figure 4). Le taux d’entrées augmente de 0,7 point et le taux de sorties de 0,8 point, si bien que le taux de rotation du personnel civil, qui mesure l’importance des entrées et des sorties par rapport à l’ensemble de l’emploi, augmente de 0,8 point par rapport à 2020, à 9,3 % (contre 8,5 % en moyenne lors des cinq dernières années), notamment par contrecoup d’une baisse des mouvements en 2020. En 2021, dans la FPE, le solde entre entrées et sorties (hors mouvements entre versants) est négatif : -2 300 postes avec 181 900 entrées et 184 100 sorties. Les entrées augmentent légèrement (+6 800 par rapport à 2020) et les sorties fortement (+26 900). Dans la FPH, le solde est positif : +7 100 avec 117 600 entrées et 110 500 sorties. Pour autant, les sorties augmentent nettement (+10 500 par rapport à 2020) tandis que les entrées diminuent (-4 800). Enfin, dans la FPT, le solde redevient positif. Cela s'explique par la forte hausse des entrées (+38 200) et la hausse plus faible des sorties (+12 600).

Comme en 2020, le solde entre entrées et sorties dans la fonction publique est nettement positif pour les contractuels : +114 600 en 2021. Les entrées de contractuels augmentent par rapport à 2020 (354 900 entrées, contre 336 200 en 2020) et représentent 69 % de l’ensemble des entrées. Celles sous statut de fonctionnaire (82 600 entrées) demeurent nettement inférieures aux sorties (189 700).

Dans la FPH, la baisse des entrées est due pour partie à celle des contractuels (-6 400). Dans la FPE, la hausse des sorties est particulièrement imputable aux contractuels (+21 700).

Au cours de l’année 2021, 310 300 agents civils ont travaillé une partie de l’année dans la fonction publique sans être présents ni fin 2020 ni fin 2021 (soit 5,2 % des agents en activité dans la fonction publique au cours de l’année) (figure 5). Ces effectifs, qui sont pour la très grande majorité des contractuels (à 90 %), sont en hausse de 26,2 %. Cela explique que le volume de travail sur l’année augmente plus rapidement que le nombre de salariés en fin d’année. Les évolutions entre les versants sont très contrastées : +18,3 % dans la FPE, +44,0 % dans la FPT, mais -1,3 % dans la FPH. En moyenne, la durée d’activité de ces salariés est identique à celle des années précédentes (3,3 mois).