Faible attractivité de la fonction publique du Grand Est Peu de mobilités et de nombreux recrutements de contractuels

D’année en année, la fonction publique du Grand Est se renouvelle au gré des mobilités géographiques, des départs à la retraite, mais aussi de la non-reconduction des contrats des personnels non titulaires. Les remplacements se font par des agents publics mobiles en provenance d’une autre région et par de nouveaux agents de la fonction publique. Au total, le flux entrant représente 37 600 personnes, soit 9 % des 416 600 agents civils présents dans la région fin 2015, hors personnels et stagiaires des écoles de formation de fonctionnaires (Source et champ). Seul un entrant sur dix (3 400 agents) était déjà agent de la fonction publique fin 2014 et a effectué une mobilité géographique vers le Grand Est en 2015 (figure 1). Parmi les 34 200 autres entrants, 33 800 sont des nouveaux agents de la fonction publique, le plus souvent recrutés sous un statut précaire : 77 % sont non-titulaires ou en contrat aidé. Les 400 autres entrants en 2015 sont des agents publics qui étaient hors champ de l’étude fin 2014 : les deux tiers sont d’anciens militaires entamant un nouveau chapitre de leur carrière professionnelle dans la fonction publique civile.

Le vieillissement des agents est un enjeu fort pour la fonction publique du Grand Est (Insee Analyses Grand Est n° 71). Il induit des besoins de renouvellement plus ou moins intenses selon les versants, les métiers et les territoires. Pourvoir les postes vacants peut s’avérer délicat, selon le type de recrutement envisagé : fonctionnaire expérimenté en mobilité géographique, agent titularisé ou contractuel. En filigrane se pose la question de l’attractivité de la région et de ses départements.

Les agents publics mobiles depuis ou vers le Grand Est sont majoritairement des cadres A. Pour cette catégorie, les incitations à la mobilité sont plus fréquentes, notamment dans des perspectives de carrière. Les mobilités sont en outre facilitées par des rémunérations plus élevées que celles des agents de catégories B et C. Les agents de catégorie A représentent 36 % des agents n’ayant pas changé de département en 2015, mais leur part dans les entrées et sorties du Grand Est avoisine les 60 %. Ils sont proportionnellement encore plus nombreux dans les échanges avec l’Île-de-France, où la présence des administrations centrales contribue à une offre de postes d’encadrement plus élevée que dans les autres régions. Les cadres supérieurs sont également surreprésentés dans les mobilités à l’intérieur du Grand Est ; ils représentent 68 % des agents ayant changé de département de travail en 2015.

Les mobilités géographiques s’effectuent en général en début de carrière (figure 2). Les changements de département au sein de la région se font le plus souvent à 26 ans et les arrivées dans le Grand Est à 27 ans. Les départs du Grand Est interviennent de manière plus échelonnée dans les premières années de la vie professionnelle, entre 23 et 30 ans. À partir de 35 ans, la part des sorties de la région excède en général celle des entrées.

In fine, le profil de jeunes cadres est particulièrement prégnant parmi les agents mobiles géographiquement. Les agents de catégorie A âgés de moins de 36 ans représentent en effet 41 % des agents mobiles au sein de la région Grand Est. Dans les échanges avec les autres régions, cette part s’établit à 34 % des entrants et 29 % des sortants (avec des maximums de 40 % avec l’Île-de-France). En revanche, les agents de catégorie A âgés de moins de 36 ans ne représentent que 9 % des agents n’ayant pas changé de département.

Les mobilités interrégionales des agents du Grand Est se font majoritairement avec les régions limitrophes : Île-de-France, Bourgogne-Franche-Comté et Hauts-de-France. Six agents mobiles entrants sur dix proviennent de ces trois régions en 2015. En sens inverse, la moitié des 3 700 agents sortants va prendre un poste dans l’une de ces trois régions. La proximité semble être un critère important dans la décision de mobilité. Celle-ci ne sous-entend pas toujours un changement de domicile : cela peut répondre à des motivations personnelles, avec un moindre éloignement du contexte familial ou du lieu de travail du conjoint. Les échanges sont ainsi nombreux entre les départements situés de part et d’autre de la frontière du Grand Est. Les mobilités entre l’Aisne et la Marne et entre le territoire de Belfort et le Haut-Rhin forment notamment des contingents plus fournis.

Les échanges avec la majorité des régions, en particulier celles du sud de la Loire, sont marqués par un excédent des sorties sur les entrées. La région francilienne fait exception, et tout particulièrement les départements à l’est et au nord de celle-ci. Avec la Bourgogne-Franche-Comté, les entrées sont aussi nombreuses que les sorties (550 agents pour chacun des flux en 2015). La faible attractivité de ces deux régions permet des échanges déjà facilités par leur proximité géographique.

Au sein du Grand Est, les mobilités se font majoritairement entre départements relevant de la même ancienne région. C’est le cas pour les trois quarts des mobilités infrarégionales en Champagne-Ardenne ou en Lorraine et pour les deux tiers en Alsace. Cette tendance répond non seulement à une recherche de proximité, mais aussi à l’organisation territoriale des services. Les mobilités à l’intérieur des anciennes régions offrent souvent plus de garanties sur la localisation et la nature du poste visé. À titre d’exemple, l’enseignement secondaire organise des mobilités en deux phases : entre académies puis au sein des académies, dont le périmètre s’inscrit dans celui des anciennes régions.

Les anciennes capitales régionales et les grandes villes sont des points d’entrée privilégiés. C’est la conséquence d’effectifs publics plus étoffés offrant davantage d’opportunités dans ces territoires, notamment des postes de catégorie A.

Les versants de la fonction publique sont diversement concernés par les mobilités. La fonction publique d’État (FPE) rassemble plus de 80 % des entrées depuis une autre région (figure 3). Les mobilités interrégionales des agents de la FPE concernent particulièrement les non-enseignants, dans une perspective de carrière notamment. Les enseignants privilégient des mobilités à l’intérieur du Grand Est. Ils représentent 39 % des 4 600 changements de département, pour 23 % des agents stables.

Les échanges avec les autres régions sont très faibles dans la fonction publique hospitalière (FPH) et la fonction publique territoriale (FPT) : moins de 400 arrivées dans chaque versant et à peine plus de sorties. Les changements de département sont sensiblement plus nombreux dans la FPH (1 200 agents), tandis qu’ils restent faibles dans la FPT. Les agents de ces deux versants inscrivent leurs mobilités dans les périmètres de gestion de leur service. Celui-ci correspond au périmètre de la région pour les agents de la FPH, mais s’inscrit dans les limites départementales pour les agents de la FPT dont les effectifs relèvent majoritairement des communes, intercommunalités ou départements.

Les changements de versant sont rares et ne concernent que 1 500 agents dans le Grand Est. Ils ne se conjuguent avec une mobilité géographique que dans 9 % des cas. Pour les non-titulaires et emplois aidés, presque majoritaires, moins de 20 % des changements de versants débouchent sur une titularisation. La passerelle entre la FPE et la FPT est la plus utilisée : 460 agents de l’État intègrent la territoriale et 270 font le chemin inverse. Une partie correspond à des transferts de personnels, à l’image des 120 ouvriers des parcs et ateliers du Grand Est qui ont quitté la FPE pour la FPT suite au décret de 2014.

Dans la région, la fonction publique civile peine à se renouveler par le biais des mobilités géographiques. Les agents entrant dans le Grand Est en 2015 ne représentent que 9,4 % de l’ensemble des nouveaux agents contre 11,8 % en moyenne en province, sur le champ comparable à l’échelle nationale des agents civils (y compris les personnels et stagiaires des écoles de formation de fonctionnaires, (Source et champ). En miroir, les agents quittant le Grand Est pour une autre région occupent une place plus importante dans le flux sortant, soit 10,6 %, sans pour autant atteindre les 11,4 % observés en moyenne en province.

Au faible volume des mobilités géographiques, s’ajoute donc un déséquilibre entre le poids des mobilités dans les entrées et celui dans les sorties. Les régions du nord et de l’est de la France sont moins attractives pour les agents publics mobiles, ceux-ci faisant plus volontiers le choix d’une mobilité dans l’ouest ou le sud (figure 4).

La fonction publique du Grand Est cumule des difficultés à attirer des agents titulaires, que ce soit par le jeu des mobilités géographiques ou par les recrutements de nouveaux agents. Par suite, le recours aux non-titulaires ou aux emplois aidés est élevé dans la région, représentant 70 % des entrants, soit 2 points de plus qu’en moyenne de province ; les taux les plus importants s’observent dans les régions septentrionales. Ces agents aux statuts précaires sont fortement surreprésentés dans les flux entrants ou sortants, comparés à leur part dans le stock des agents stables, qui oscille entre 13 % et 16 % selon les départements du Grand Est. Leurs contrats sont en général de courte durée, tant pour les non-titulaires que pour les emplois aidés, engendrant une forte rotation de ces personnels.

Au sein de la région Grand Est, la Haute-Marne, la Meuse et les Vosges apparaissent comme les départements les moins attractifs pour les agents de la fonction publique en 2015. Ces départements ruraux cumulent deux difficultés : faible pouvoir d’attraction pour les agents mobiles (mobilités sortantes supérieures aux entrantes) et recours aux contrats précaires plus fréquent, concernant plus des trois quarts des entrées (figure 5). De plus, la part des mobilités géographiques dans les arrivées est particulièrement faible dans les Vosges et la Meuse (6,3 % et 6,9 %), marquant une vraie difficulté à se renouveler par le biais des mobilités.

À l’opposé, le Haut-Rhin et la Moselle sont les départements les plus attractifs du Grand Est. Les mobilités géographiques y ont le même poids dans les entrées que dans les sorties et les agents aux statuts précaires y sont relativement moins nombreux. Ce constat est toutefois tempéré en Moselle par la place restreinte des mobilités dans le renouvellement de sa fonction publique (8,2 % de l’ensemble des entrées).

La Marne et l’Aube sont les seuls départements où la part des mobilités dans le renouvellement est supérieure à la moyenne de province (respectivement 12,7 % et 14,4 %), conséquence d’échanges plus intenses avec l’Île-de-France voisine. Cette proximité s’accompagne d’un déséquilibre assez fort entre mobilités régionales entrantes et sortantes, du fait de l’attractivité de la région francilienne. Le recours à des agents aux statuts précaires y est bien moindre qu’en moyenne dans le Grand Est, comme dans le Bas-Rhin.