Une attractivité modérée dans un contexte de nombreux départs dans la fonction publique en Alsace

Avec 134 500 agents civils fin 2012, la fonction publique représente 17,6 % de l’emploi total en Alsace. La fonction publique d’État (FPE) emploie 57 400 personnes, dont près de la moitié d’enseignants. La fonction publique territoriale (FPT) fait quant à elle travailler 40 600 agents, dont 44 % dans la filière technique et 22 % dans la filière administrative. Avec un taux d’administration de 22 territoriaux pour 1 000 habitants dans la région, la FPT apparaît plus resserrée qu’ailleurs, en raison d’une forte densité régionale de population qui autorise des regroupements et des économies d’échelle dans l’administration des collectivités locales, notamment à l’échelon communal. Enfin, la fonction publique hospitalière (FPH) emploie 36 500 agents, essentiellement concentrés dans les hôpitaux. Ce dernier versant de la fonction publique est le plus féminisé, puisque quatre salariés sur cinq sont des femmes.

En Alsace, 42 500 agents civils de la fonction publique sont âgés de 50 ans ou plus, soit 32 % de l’ensemble du personnel. Cette part est comparable à celle de province, tout comme celle des 55 ans ou plus qui s’élève à 17 %. Le vieillissement des agents est au cœur des préoccupations des acteurs publics. Un des enjeux est celui de la transmission des savoirs et des compétences, dans des métiers déjà soumis à de profondes modifications liées par exemple aux apports du numérique. Tous les versants ne sont cependant pas confrontés de la même façon à cette problématique.

Avec 14 000 salariés âgés d’au moins 50 ans, la FPT concentre plus de 34 % de seniors, ce qui en fait le versant le plus concerné par le vieillissement. La plupart de ces agents ont été recrutés au début des années 80, lors de la première phase de la décentralisation. Dans la FPE, le personnel non enseignant est également âgé, avec 34 % de seniors. Cette proportion est un peu moins élevée en Alsace qu’en province (- 1 point). Les établissements publics, qui ont un poids plus important dans la région (+ 2 points), contribuent à la plus grande jeunesse des effectifs de la FPE hors enseignants, avec 26 % d’agents de moins de 30 ans contre 9 % au sein des ministères. Parmi les enseignants, qui constituent un autre pan de la FPE, moins de 30 % sont âgés d’au moins 50 ans. C’est cependant deux points de plus qu’en province, en lien avec des recrutements anciens consécutifs au baby-boom décalé en Alsace (1950-1970) et l’importance des universités qui concentrent plus de seniors. Dans le même temps, les enseignants sont particulièrement nombreux dans les classes d’âge de 30 à 45 ans (61 % contre 54 % parmi l’ensemble des agents publics en Alsace). De forts recrutements avaient en effet eu lieu dans les années 90-2000 en raison des départs en retraite et d’une population scolaire plus nombreuse. Ce phénomène est d’ailleurs plus marqué chez les femmes, les professions de professeurs des écoles ou des collèges étant de plus en plus féminisées. La FPH est quant à elle relativement peu concernée par le vieillissement de ses agents : la part de seniors y est la plus faible des trois versants de la fonction publique (28 %) et celle des moins de 30 ans largement la plus élevée (21 %).

Dans la fonction publique, au sein de chaque corps, les grades les plus élevés ne peuvent être généralement atteints qu’avec l’ancienneté. C’est tout naturellement dans ces grades hiérarchiquement supérieurs qu’on trouve la part de seniors la plus élevée. Néanmoins, certaines professions sont plus confrontées que d’autres au vieillissement de leurs agents. Ainsi, bien que dans la majorité des filières de la FPT alsacienne la part de seniors excède le seuil de 30 %, celles qui comptent le plus de salariés sont particulièrement âgées : 39 % d’agents de 50 ans ou plus dans la filière technique et 33 % dans la filière administrative (soit respectivement 7 000 et 3 000 personnes). Tous les cadres d’emploi techniques sont concernés, qu’ils soient adjoints, agents de maîtrise, techniciens ou ingénieurs. Dans la filière administrative, rédacteurs et attachés comptent de nombreux seniors (41 % et 36 %), tandis que les secrétaires de mairie présentent une proportion record de 72 %, ce cadre d'emploi étant en voie d'extinction. Par ailleurs, avec 37 % de seniors, le vieillissement est beaucoup plus prononcé au sein du regroupement des filières médico-technique et médico-sociale en Alsace (six points de plus qu’en province). L’enjeu est fort pour les médecins territoriaux et les puéricultrices, qui comptent respectivement 69 % et 44 % de personnes de 50 ans ou plus. Dans le même temps, les assistants maternels et familiaux, tous classés en « hors filière », sont également particulièrement âgés (59 % de seniors). Toutes ces filières et professions très concernées par le vieillissement ont un faible renouvellement par des effectifs jeunes. Les moins de 30 ans ne représentent qu’un agent sur dix environ, en retrait par rapport à la moyenne. En parallèle, la filière physique (qui regroupe les filières sportive et « incendie et secours ») est plus jeune, ainsi que la filière animation, qui concentre le plus d’agents de moins de 30 ans (34 %). Ces filières emploient relativement peu de seniors, avec au plus un agent sur cinq.

Dans la FPE, la part de seniors est la plus élevée parmi les agents non enseignants des ministères (40 %) et les enseignants des établissements publics administratifs (38 %), notamment des universités. Parmi les titulaires non enseignants des ministères, le vieillissement est le plus fort chez les cadres de catégorie A+ : 55 % sont âgés de 50 ans ou plus et 35 % de 55 ans ou plus. La proportion de seniors s’élève à 48 % parmi l’ensemble des cadres. C’est à peine plus que celle qui prévaut au sein de la catégorie socioprofessionnelle des professions intermédiaires (45 %). Largement majoritaires, les agents de catégorie B y sont nettement plus âgés que ceux de catégorie A (49 % contre 26 %). Il s’agit essentiellement de contrôleurs des finances, de membres du clergé et de secrétaires administratifs des ministères d’enseignement. Les employés et ouvriers constituent finalement la catégorie socioprofessionnelle la moins vieillissante, avec tout de même 35 % de seniors. Les agents de catégorie C, qui la composent aux trois quarts, sont 44 % à avoir 50 ans ou plus. En revanche, les agents de catégorie B dépassent rarement cet âge (12 %). Ces agents, principalement policiers, appartiennent à la catégorie active qui ouvre des possibilités de départ en retraite anticipé car présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles.

Dans la FPH, la filière soignante, qui est de loin la plus importante, est peu concernée par le vieillissement (25 % de seniors), contrairement aux filières administrative et technique (38 % et 36 %). Chez les médecins, la part de seniors est élevée (30 %), en raison d’une carrière décalée par des études longues. Mais les jeunes, principalement des internes, y sont en même temps nombreux : 29 % de moins de 30 ans. C’est deux points de plus qu’en province, en lien avec le poids important du CHU de Strasbourg dans la FPH régionale.

Les nombreux départs de seniors à venir induisent de forts besoins de renouvellement qu’il convient d’anticiper, y compris dans un contexte de réduction des effectifs. Ces renouvellements s’opèrent par le biais de recrutements de nouveaux agents ou par des mobilités géographiques d’agents déjà salariés de la fonction publique. Sur les 134 500 agents civils alsaciens fin 2012, 122 100 étaient déjà présents un an auparavant. Le renouvellement des effectifs correspond donc à 12 400 entrées. Inversement, on dénombre 11 900 agents publics sortants parmi les 134 000 qui étaient présents fin 2011. Le taux de rotation, rapport de la somme des entrées et des sorties de la région à la somme des effectifs en 2011 et en 2012, s’établit à 9,0 % en Alsace. Il est légèrement plus faible qu’en moyenne de province (9,4 %), malgré la présence dans la région des deux écoles de formation de l’encadrement public que sont l’École nationale d’administration (ENA) et l’Institut national des études territoriales (INET) qui contribuent à amplifier ce taux de rotation.

L’essentiel des entrées dans la fonction publique fin 2012 correspond à de nouveaux agents qui n’exerçaient pas d’emploi public à titre principal un an auparavant. Ces 11 000 néo-fonctionnaires sont souvent âgés de moins de 30 ans, majoritairement de catégorie C, 40 % travaillent dans la FPE et seulement 22 % ont le statut de titulaire. Inversement, les départs de la fonction publique forment le flux sortant dominant, représentant 87 % des sorties de la fonction publique en Alsace entre 2011 et 2012. Ces 10 400 anciens agents de la fonction publique ont cessé définitivement leur activité ou ont poursuivi leur carrière dans le secteur privé. Les mobilités géographiques d’agents déjà salariés de la fonction publique occupent donc une place relativement limitée dans les flux d’entrée et de sortie en Alsace : ce sont 1 400 et 1 500 personnes qui sont respectivement concernées par ces mouvements.

Entrer dans une région par le biais des mobilités géographiques relève d’un choix beaucoup moins contraint que pour les premières affectations dans la fonction publique. Au regard de la part de ces mobilités dans l’ensemble des entrées dans la fonction publique de la région, l’Alsace semble faiblement attractive : 11,3 % contre 13,1 % en moyenne des régions de province. Elle ne devance que quatre régions métropolitaines (le Nord-Pas-de- Calais, l’Île-de-France, la Lorraine et Rhône- Alpes). Ce positionnement peut être relativisé par un deuxième indicateur, pendant du précédent, relatif aux sorties de la région. La part des mobilités dans les sorties permet en effet d’identifier des régions dont les agents publics partent davantage. L’Alsace affiche un taux de 12,5 %, à peine supérieur à la moyenne des régions de province (+ 0,3 point). Sous l’angle de l’écart entre ces deux indicateurs permettant d’apprécier l’importance des mobilités dans les flux entrants et sortants, l’Île-de-France se détache nettement : la part des mobilités sortantes excède sensiblement celle des mobilités entrantes. Au sein des régions de province, on retrouve le clivage entre les régions attractives du sud et de l’ouest de la France, et celles qui le sont moins, au nord et à l’est. Dans ce deuxième groupe, l’Alsace se trouve dans une position un peu plus déséquilibrée que la Lorraine, qui connaît globalement moins de renouvellement. Elle est toutefois nettement moins déficitaire en termes de mobilités que la Champagne-Ardenne, qui connaît des flux particulièrement importants. L’ENA et l’INET donnent néanmoins une image tronquée de l’attractivité de la région en amplifiant l’écart entre les mobilités sortantes et entrantes. En effet, une certaine part de leurs élèves intègrent la fonction publique en entrant dans ces écoles et ne sont par conséquent comptabilisés que dans le flux sortant des mobilités géographiques. Ces mouvements mis à part, le déficit d’attractivité alsacien n’est toujours pas comblé.

Les mobilités interrégionales se font principalement avec l’Île-de-France et les régions limitrophes : 27 % avec la région parisienne, 19 % avec la Lorraine et 8 % avec la Franche-Comté. Avec 430 entrées en Alsace pour 340 sorties, le solde des flux de mobilités avec l’Île-de-France est largement positif, et ce d’autant plus que huit promus de l’ENA sur dix prennent un poste dans la capitale à la sortie de l’école. Dans le même temps, les entrées en Alsace en provenance de la Lorraine sont moins nombreuses que les sorties en direction de cette région voisine. Les flux respectifs sont de 250 et 290 agents publics entre 2011 et 2012. Les échanges avec la Franche-Comté sont en revanche plus équilibrés et concernent 120 personnes pour chacun des flux. Comme pour la plupart des régions du nord et de l’est de la France, le solde alsacien des entrées-sorties est négatif avec la majorité des régions du littoral atlantique et méditerranéen. Les mobilités de travail au sein de la fonction publique s’inscrivent donc dans une géographie semblable à celle des mobilités résidentielles dans leur ensemble.

Les trois quarts des mobilités interrégionales concernent des agents de l’État fin 2012, celles effectuées par des fonctionnaires de la FPH et de la FPT étant voisines pour le dernier quart. Cette structure par versants est quasiment identique en Alsace et en France de province. Les mobilités inter-versants sont peu nombreuses dans la région et proportionnellement inférieures à celles observées nationalement (0,4 % de l’ensemble des agents de la fonction publique). En Alsace, comme dans les autres régions de province, les agents de catégorie A sont les plus mobiles. Ils représentent plus de 60 % des flux entrants et sortants. C’est 5 à 10 points de plus que dans les autres régions de province, en raison notamment de la présence de l’ENA et de l’INET qui forment les futurs encadrants de l’administration. En termes de structure par âge, les agents publics ayant changé de région entre 2011 et 2012 sont relativement jeunes : 30 % des fonctionnaires alsaciens mobiles ont moins de 30 ans, soit deux fois plus que l’ensemble des agents publics de la région. Les 30-49 ans sont néanmoins les plus nombreux ; ils représentent environ 57 % des mobilités en Alsace.

Selon la région de destination, le profil des agents mobiles varie sensiblement, en particulier la répartition selon leur catégorie hiérarchique. Les agents de catégorie A sont ainsi particulièrement concernés par les mobilités en direction de l’Île-de-France : ils constituent les trois quarts des départs vers cette région. La mobilité vers le siège national des administrations de l’État, en général francilien, est souvent un passage obligé de la carrière des encadrants. En moyenne des régions de province, la part d’agents de catégorie A ayant effectué une mobilité vers la capitale est plus faible (près de dix points de moins), en lien avec la présence spécifique à Strasbourg de l’ENA et de l’INET dont la moitié des promus rejoignent la capitale. Parmi les agents quittant l’Alsace pour une région voisine, les cadres sont en revanche à peine majoritaires ; ils sont 42 % parmi les agents affectés en Lorraine et 55 % parmi ceux qui se rendent en Franche-Comté. Les mobilités sortantes de fonctionnaires alsaciens semblent donc répondre à deux logiques distinctes : une logique de carrière pour l’Île-de-France et une logique de proximité pour la Lorraine et la Franche-Comté. La structure par catégorie hiérarchique des agents s’installant en Alsace est quant à elle beaucoup plus homogène d’une région à l’autre, avec 60 % de cadres A. La Franche-Comté se distingue tout de même par sa plus faible part de cadres parmi les agents qui en sont originaires et qui entrent en Alsace fin 2012 (50 %).

La zone d’emploi de Strasbourg est la porte d’entrée sur l’Alsace pour plus de la moitié des mobiles en provenance d’autres régions. Cette part excède celle de la zone d’emploi dans les effectifs publics régionaux (51 % contre 45 %), déjà très élevée en raison de la taille mais aussi du statut de capitale départementale et régionale de la ville de Strasbourg. Il s’agit pour une large part de mobilités de carrière d’agents titulaires, plutôt âgés et amenés pour certains à poursuivre leur carrière dans une autre région, puisque les mobilités sortantes de la région passent également davantage par cette zone d’emploi (57 %). Le taux de rotation des agents qui effectuent une mobilité géographique régionale y est ainsi le plus élevé. Là encore, l’ENA et l’INET amplifient ce renouvellement.

Les autres zones d’emploi sont moins ouvertes vers l’extérieur, tout particulièrement celle de Colmar pourtant préfecture de département (11 et 9 % des mobilités entrantes et sortantes de la région, pour 13 % de l’ensemble des effectifs de la fonction publique en Alsace). Parallèlement, un agent mobile en Alsace sur cinq s’installe dans la zone d’emploi de Mulhouse, ce qui correspond au poids de cette zone dans la fonction publique. Enfin, les autres zones d’emploi, qui représentent 22 % des effectifs publics régionaux, sont également peu ouvertes aux autres régions (18 % des flux interrégionaux).

Au sein de la région, 2 500 mobilités interzones d’emploi ont également eu lieu entre 2011 et 2012. 39 % de ces agents sont des enseignants, soit deux fois plus que dans l’ensemble de la fonction publique en Alsace. Ces mobilités infrarégionales concernent davantage les plus petites zones d’emploi. Strasbourg participe relativement peu à ces échanges locaux : elle concentre 32 % des mobilités infrarégionales entrantes et 25 % des sortantes, pour 45 % des effectifs régionaux.