Les comptes des administrations publiques Le déficit public poursuit lentement sa baisse

En 2016, le déficit public au sens de Maastricht s’élève à 3,4 % du produit intérieur brut (PIB), après 3,6 % en 2015 (figure 1). Il continue de s’améliorer après sa forte dégradation en 2009, grâce à une baisse de la part des dépenses dans le PIB plus importante que celle des recettes (figure 2). Les recettes publiques ralentissent (+ 1,4 % en 2016 après + 2,0 % en 2015), tout comme les dépenses publiques (+ 1,1 % après + 1,4 % en 2015). Les mesures de maîtrise de la dépense, notamment celles mises en place dans le cadre du plan d’économies 2015-2017, et le nouveau recul de la charge d’intérêts (2,1 % du PIB après 2,2 %) permettent de faire baisser la part des dépenses publiques dans le PIB de 56,7 % du PIB en 2015 à 56,4 % en 2016. La progression de la dépense primaire (hors charge d’intérêt) en volume s’établit à + 1,1 % après + 1,7 % en 2015.

Au total, le déficit public se réduit de 2,8 milliards d’euros par rapport à 2015 (figure 3). En effet, le solde des administrations publiques locales se redresse (Apul, + 3,1 milliards d’euros), celui des administrations de Sécurité sociale s’améliore (+ 1,8 milliard d’euros) et, dans une moindre mesure, celui des organismes divers d’administration centrale (Odac, + 0,3 milliard d’euros). En revanche, le solde de l’État se dégrade (– 2,5 milliards d’euros).

En 2016, le taux de prélèvements obligatoires des administrations publiques s’établit à 44,4 % du PIB, comme en 2015. La progression spontanée des prélèvements obligatoires est de + 2,0 %, soit un rythme supérieur à celui de la croissance du PIB. Le taux de prélèvements obligatoires est impacté par des mesures nouvelles en 2016, à hauteur de – 3,9 milliards d’euros. Il s’agit principalement de la montée en charge des mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité, notamment la baisse de l’impôt sur le revenu, la suppression de la contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés et les allègements de cotisations sociales. Elle est en partie compensée par la suppression de la prime pour l’emploi et la poursuite de la montée en charge de la fiscalité écologique.

Le besoin de financement des administrations publiques centrales, État et Odac, s’élève à – 76,0 milliards d’euros en 2016 (figure 4). Il se dégrade de 2,2 milliards d’euros. Si le déficit des Odac se réduit de 0,3 milliard, celui de l’État se détériore de 2,5 milliards. Ces chiffres sont impactés par la budgétisation de la contribution au service public de l’électricité, intégrée au sein des Odac jusqu’en 2015, qui a un impact de – 0,6 milliard sur le solde de l’État.

Les recettes des administrations publiques centrales ralentissent (+ 1,1 % en 2016 après + 1,3 % en 2015) alors que les dépenses progressent sur le même rythme qu’en 2015 (+ 1,4 %).

Côté dépenses, les consommations intermédiaires décélèrent (+ 2,0 % en 2016 après + 6,1 % en 2015). En effet, les dépenses militaires (hors armement lourd) ralentissent après une forte progression en 2015 (+ 0,6 milliard en 2016, après + 1,3 milliard en 2015).

Les dépenses de personnel sont dynamiques (+ 0,9 % en 2016). Les créations de postes dans l’enseignement des premier et second degrés se poursuivent, parallèlement à l’arrêt des  suppressions de postes au sein du ministère de la Défense. De plus, le point d’indice des fonctionnaires a été revalorisé de 0,6 % au 1^er juillet 2016.

Les transferts courants vers d’autres administrations publiques diminuent de manière moins marquée qu’en 2015 (– 2,4 milliards en 2016 contre – 4,0 milliards en 2015). La baisse de la dotation globale de fonctionnement dans le cadre de la participation des collectivités territoriales à l’effort de rétablissement des comptes publics continue (– 3,3 milliards en 2016), mais elle est compensée en partie par une progression des transferts au profit de Pôle emploi et des régions dans le cadre du plan formation « 500 000 formations supplémentaires » (+ 0,6 milliard) instauré en 2016.

Les subventions sur rémunérations (+ 2,2 milliards) progressent moins qu’en 2015 (+ 8,2 milliards). En effet, la montée en charge du crédit d’impôt compétitivité et emploi (CICE) ralentit (+ 0,8 milliard en 2016 après + 7,4 milliards en 2015), alors que la hausse des dépenses de l’agence de service de paiement se maintient à + 1,0 milliard, comme en 2015 (au titre notamment des contrats uniques d’insertion et du nouveau dispositif 2016 d’aide à l’embauche dans les petites et moyennes entreprises).

Les intérêts de la charge de la dette diminuent au même rythme que l’année précédente (– 5,1 % en 2016 contre – 4,8 % en 2015) sous l’effet de la baisse des taux d’intérêt.

Les prestations sociales augmentent fortement (+ 6,2 %) du fait des prestations versées par le Fonds national d’aide au logement (+ 4,7 milliards d’euros), qui finance désormais l’allocation de logement familiale (ALF) à la place de la Caisse nationale des allocations familiales (+ 3,4 milliards d’euros). D’autre part, la prime d’activité (+ 4,1 milliards d’euros) remplace la prime pour l’emploi (– 2,1 milliards d’euros) ainsi que le revenu de solidarité active (RSA) « activité » (– 1,9 milliard d’euros).

Les dépenses d’investissement restent dynamiques (+ 3,1 %) du fait de la forte progression des livraisons de matériel militaire (+ 2,7 milliards d’euros). En revanche, les livraisons de biens acquis dans le cadre de contrats de partenariat public-privé diminuent de 1,2 milliard d’euros, après la hausse en 2015 due à la livraison du site Balard du ministère de la Défense, et la vente de licences pour l’utilisation des fréquences hertziennes (4G) de 0,6 milliard d’euros.

Les transferts en capital versés reculent cette année encore (– 2,7 % après – 3,2 % en 2015) sous l’effet d’évolutions contraires : la non-reconduction de la dépense 2015 liée au refus d’apurements communautaires pour 0,8 milliard (décision de la Commission européenne du 16 janvier 2015) et la signature d’un contrat de désendettement et de développement avec le Cameroun pour 0,4 milliard. Côté recettes, les impôts et les cotisations sociales collectés ralentissent également (+ 1,0 %, après + 3,1 % en 2015).

Les impôts sur la production et les importations décélèrent (+ 3,5 milliards contre + 8,8 milliards en 2015). La TVA progresse de 2,1 milliards sous l’effet de la hausse des emplois taxables (en ralentissement par rapport à 2015, année marquée par une moindre affectation de TVA aux organismes de sécurité sociale), alors que la taxe intérieure de produits énergétiques s’accroît de 1,7 milliard, portée par la montée en charge de la taxe carbone et le rapprochement de la fiscalité du gazole et de l’essence. Les recettes au titre de la contribution au service public de l’électricité augmentent de 0,5 milliard. Le Fonds national des aides à la pierre, créé en 2016, bénéficie de 0,3 milliard de cotisations de la Caisse de garantie du logement locatif social. En contrepartie, la taxe sur les hauts revenus est supprimée (– 0,3 milliard), le prélèvement exceptionnel de taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises sur les chambres de commerce et d’industrie est nul en 2016 (après 0,5 milliard en 2015) de même que la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (après 0,4 milliard en 2015).

Les impôts sur le revenu augmentent de 0,7 %. Malgré une baisse pour les ménages aux revenus moyens et modestes, l’impôt sur le revenu des personnes physiques est en hausse (+ 0,9 milliard), du fait de l’évolution des différents revenus en 2015 : la masse salariale privée, les pensions de retraite et les plus-values mobilières. L’impôt sur les sociétés progresse de 0,9 milliard d’euros, freiné par la suppression de la contribution exceptionnelle mais porté par les mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité ; les nouveaux allègements de cotisation accroissent le résultat imposable des entreprises.

Les autres impôts courants baissent de 0,5 milliard, du fait de moindres recettes de l’impôt de solidarité sur la fortune (– 0,2 milliard) et de la suppression progressive de la taxe sur le risque systémique des banques au profit d’une taxe destinée au financement du Fonds de soutien aux collectivités ayant contracté des prêts et contrats financiers structurés à risque.

L’État bénéficie par ailleurs en 2016 d’un versement particulièrement élevé (2,0 milliards) de la part de la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (Coface).

Les revenus de la propriété se replient de 12,3 % après une hausse de 3,0 % en 2015, sous l’effet en particulier d’une diminution de 0,6 milliard des dividendes reçus par l’État.

En 2016, les administrations publiques locales sont excédentaires de 3,0 milliards d’euros, après un besoin de financement de 0,1 milliard d’euros en 2015 (figure 3). Les dépenses diminuent de nouveau (– 0,8 %, après – 0,9 % en 2015), tandis que les recettes ralentissent (+ 0,4 %, après + 0,9 % en 2015). En effet, les concours financiers de l’État continuent à baisser.

Du côté des dépenses, les consommations intermédiaires reculent de 1,3 % (après – 0,8 % en 2015), dans un contexte de faible inflation (+ 0,2 % en 2016). Les rémunérations ralentissent en 2016 (+ 0,8 % après + 1,7 %), en dépit de la hausse du point d’indice de la fonction publique. Les dépenses de prestations et de transferts sociaux continuent de décélérer (+ 1,8 %, après + 3,1 % en 2015 et + 4,5 % en 2014). L’investissement local diminue à nouveau en 2016, mais moins fortement que les années précédentes (– 3,3 % après – 9,7 % en 2015 et – 8,3 % en 2014).

Du côté des recettes, les prélèvements obligatoires des administrations publiques locales augmentent de 4,6 milliards d’euros. Leur croissance spontanée est plus rapide que celle du PIB, portée en particulier par le dynamisme des recettes de droits de mutation à titre onéreux dans un contexte de forte hausse des prix et du nombre de transactions sur le marché immobilier. Les taux d’impôt communaux et départementaux augmentent à nouveau sensiblement en 2016, en phase avec le cycle électoral et, en ce qui concerne les départements, pour faire face à leurs dépenses sociales. Les recettes de la taxe d’habitation sont toutefois grevées par la montée en charge de la mesure d’exonération en faveur des retraités modestes. S’agissant des transferts financiers de l’État, la dotation globale de fonctionnement baisse de 3,3 milliards d’euros en 2016, après déjà – 3,5 milliards d’euros en 2015.

En 2016, le solde des administrations de sécurité sociale s’établit à – 2,9 milliards d’euros, après – 4,7 milliards en 2015. Le déficit des comptes sociaux continue ainsi de se réduire : les dépenses augmentent moins vite que les recettes.

L’évolution des recettes des administrations de sécurité sociale est légèrement supérieure à celle de 2015 (+ 1,3 % après + 1,1 %). Elle s’avère moindre que celle de la masse salariale privée qui accélère nettement (+ 2,4 % après + 1,5 % en 2015), en raison des allègements de cotisations liés au deuxième volet du Pacte de responsabilité, concernant les cotisations familiales patronales entre 1,6 et 3,5 Smic, pour un montant de près de 3 milliards d’euros. Toutefois, les cotisations demeurent plus dynamiques en 2016 qu’en 2015 (+ 1,5 % après + 1,0 %), notamment sous l’effet de la poursuite des relèvements du taux de cotisations à l’assurance vieillesse prévus par le décret de 2012. La progression des recettes fiscales est quant à elle légèrement freinée (+ 1,3 % après + 1,5 %) par la mise en œuvre du Pacte, avec l’instauration d’un nouvel abattement sur la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S).

Les dépenses accélèrent légèrement (+ 0,9 % après + 0,6 %). Les prestations ralentissent (+ 0,9 % après + 1,6 %), car elles sont mécaniquement réduites par le transfert à l’État du financement de l’ALF pour compenser les pertes de recettes liées au Pacte. Par ailleurs, leur dynamique est contenue par un contexte de très faible inflation qui limite les revalorisations légales. Les prestations familiales se replient, sous l’effet notamment d’une légère baisse de la natalité et de la fin de la montée en charge de la modulation des allocations familiales en fonction des revenus. Les prestations vieillesse poursuivent leur progression à un rythme relativement modéré, en lien notamment avec la faiblesse de leur revalorisation au 1^er octobre 2015 et leur gel en 2016. La progression des dépenses d’assurance maladie est contenue, avec une exécution de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam) respectant l’objectif voté (+ 1,8 %). En revanche, les dépenses d’indemnisation du chômage continuent de croître en lien avec la hausse du nombre de demandeurs d’emploi en moyenne annuelle et l’amélioration de leur taux de couverture par l’assurance chômage.

La dette publique au sens de Maastricht s’élève à 2 147,2 milliards d’euros fin 2016 après 2 098,0 milliards un an plus tôt (figure 5). Elle atteint 96,3 % du PIB, après 95,6 % fin 2015.

La contribution de l’État à la dette publique s’établit à 1 709,9 milliards d’euros, en hausse de 48,6 milliards. Elle augmente moins que son besoin de financement (74,1 milliards) en raison d’un montant élevé de primes à l’émission et de corrections de décalages comptables en 2016.

La contribution à la dette des Odac diminue de 6,9 milliards d’euros en 2016 et s’établit à 12,7 milliards d’euros. Une grande partie de cette baisse (4,8 milliards d’euros) est imputable à la budgétisation de la contribution au service public de l’électricité dont la dette est transférée des Odac vers l’État.

La contribution des administrations publiques locales à la dette atteint 199,6 milliards d’euros fin 2016, soit une hausse de 2,9 milliards par rapport à 2015 et ce, malgré une capacité de financement de 3,0 milliards d’euros. La différence provient en grande partie d’un accroissement de 3,9 milliards d’euros des dépôts au Trésor des collectivités locales. De plus, elles utilisent une partie de l’argent emprunté pour payer 1,6 milliard d’euros d’indemnités dans le cadre de la renégociation des emprunts structurés les plus risqués (après déjà 0,9 milliard en 2015). Le versement de ces indemnités n’affecte pas le besoin de financement.

Enfin, la contribution à la dette publique des administrations de sécurité sociale augmente de 4,6 milliards pour s’établir à 225,0 milliards d’euros fin 2016. L’écart entre la variation de la dette et le besoin de financement (2,9 milliards) provient en grande partie de décalages comptables sur des opérations non financières.

Fin 2016, la dette nette des administrations publiques s’élève à 1 957,3 milliards d’euros (soit 87,8 % du PIB), en hausse de 50,7 milliards par rapport à 2015. La dette publique brute croît dans le même temps de 49,2 milliards. Les mouvements d’actifs sont relativement faibles en 2016. Les trésoreries de l’État, des Odac et des administrations de sécurité sociale diminuent respectivement de 0,4 milliard d’euros, 1,1 milliard d’euros et 3,5 milliards d’euros. En revanche, les administrations de sécurité sociale augmentent leur détention de titres à long terme de 7,2 milliards d’euros et à court terme de 0,8 milliard d’euros. Les encours de prêts à long terme de l’État baissent de 3,0 milliards d’euros (dont 2,6 milliards de remboursement anticipé par l’Agence française de développement). De même, la Caisse nationale des autoroutes se fait rembourser 1,4 milliard d’euros de prêts.