Le bonus/malus écologique : éléments d'évaluation

Le bonus/malus écologique figure parmi les mesures importantes du Grenelle Environnement. Depuis sa mise en place en janvier 2008, les acheteurs de véhicules neufs les moins polluants bénéficient ainsi d'une réduction à l'achat (le bonus) tandis que ceux qui choisissent des modèles plus polluants doivent s'acquitter d'une taxe (le malus) (tableau 1). L'objectif de cette mesure était d'orienter les choix des consommateurs vers les véhicules les plus propres et, ce faisant, d'encourager les constructeurs automobiles à développer des technologies pour rendre les véhicules moins polluants.

L'incitation à l'achat de véhicules moins polluants a produit rapidement des effets. Ainsi, les véhicules de classe B, émettant moins de 120 grammes de CO₂ (en général de petites citadines), sont passés de 20 % des ventes de voitures neuves aux particuliers fin 2007 à 32 % en janvier 2008, mois d'introduction du bonus. Les véhicules de classe E (en général des voitures « routières » ou familiales), dont le prix de vente était majoré au 1er janvier 2008 de 750 euros, ont connu une évolution inverse. Alors qu'ils représentaient près de 15 % des ventes de véhicules neufs aux particuliers fin 2007, leur part a été divisée par deux en quelques mois. Les véhicules neufs achetés en 2008 avaient donc, en moyenne, des émissions de CO₂ au kilomètre en forte baisse par rapport à ceux achetés en 2007 (graphique).

Sur cette même période, on a assisté à une progression du flux d'immatriculation de véhicules neufs pour les particuliers. Il a augmenté de 7,4 % entre octobre 2007 et mars 2008, hors variations saisonnières, alors même que la dégradation de la situation économique et la hausse du prix du pétrole auraient laissé attendre une baisse des ventes. Globalement, l'impact de la mesure semble avoir dépassé les attentes des pouvoirs publics. En effet, calibrée pour être fiscalement neutre, la mesure aurait finalement coûté, en ne prenant en compte que les seuls achats des particuliers, plus de 200 millions d'euros en 2008. Dans le souci de revenir à une neutralité budgétaire, le barème a été révisé en janvier 2010, 2011 puis 2012 (tableau 1, dernière colonne).

Dresser le bilan de la mesure est une opération complexe. Le critère principal est naturellement d'examiner à terme la capacité de la mesure à faire diminuer le volume total des émissions de CO₂, par rapport au niveau qui aurait prévalu en son absence.

Entrent ainsi en jeu non seulement l'efficacité énergétique des véhicules, mais aussi l'usage qui en est fait : si les acheteurs qui se tournent vers des véhicules plus économes utilisent peu leur voiture, alors la réduction des émissions sera plus faible que s'ils roulent beaucoup. Or les usages de la voiture diffèrent sensiblement selon les caractéristiques de son propriétaire. Les personnes équipées d'un véhicule particulier et ayant une activité professionnelle parcourent par exemple de plus grandes distances que celles qui n'en ont pas (ou plus) ; celles résidant dans un pôle urbain roulent moins que celles en zone rurale.

Les comportements peuvent ensuite se déformer, , sous l'effet même du dispositif. Ceci concerne à la fois le volume des achats et le comportement de conduite. Le bonus peut inciter davantage de personnes à acheter un véhicule neuf, que ce soit une nouvelle acquisition ou le renouvellement d'un véhicule ancien, tandis que le malus peut en dissuader certaines. Par ailleurs, certains ménages ayant acheté un véhicule plus économe en carburant peuvent avoir tendance à l'utiliser plus souvent qu'auparavant (« effet rebond »).

Pour pouvoir apprécier l'impact de la mesure, il est important d'évaluer ces différents effets. Ainsi, à court terme, dans le cas où l'effet sur les ventes totales est positif, l'accroissement induit de la production de véhicules augmentera les émissions de CO₂. En effet, la construction de voitures est fortement émettrice de CO₂. D'après les estimations de l'Ademe (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) , la production de véhicules occasionne l'émission de 5,5 tonnes de CO₂ par tonne de véhicules. Si par ailleurs le parc automobile augmente, le surcroît de véhicules en circulation entraîne mécaniquement davantage d'émissions.

L'évaluation de la mesure repose sur un modèle de choix d'un véhicule et du kilométrage associé. Les préférences des consommateurs pour tel ou tel type de véhicule dépendent de plusieurs critères, dont le prix n'est qu'une composante plus ou moins importante. L'incitation (ou la désincitation) financière provoquée par le système de bonus/malus n'aura donc pas le même impact selon les conducteurs.

Une première étape consiste ainsi à évaluer la sensibilité des ventes de voitures neuves au montant du bonus/malus écologique, à la fois pour les différents modèles de véhicules et pour les différentes catégories de consommateurs. Cette évaluation repose sur les données d'immatriculations de véhicules neufs observées entre fin 2007 et début 2008. On suppose implicitement que les constructeurs n'ont pas immédiatement adapté leur offre (en diminuant les émissions de CO₂ des modèles proposés) sur ce laps de temps. Cette hypothèse semble vraisemblable compte tenu de la rapidité de mise en œuvre de la mesure. Les données de l'enquête Transport sont ensuite utilisées pour estimer comment varie le kilométrage en fonction des caractéristiques du conducteur et de son véhicule. On tente en particulier d'évaluer comment l'usage s'ajuste au coût du kilomètre du véhicule pour calibrer l'effet d'augmentation du kilométrage, en supposant implicitement des réactions parallèles pour tous les conducteurs.

Ces premières estimations conduisent à un résultat qui peut paraître surprenant. Bien que le report d'achat vers des classes de véhicules bénéficiant du bonus/malus ait été massif, les émissions de CO₂ auraient cependant augmenté à court terme de 168 kilotonnes de CO₂ par trimestre, soit une hausse de 1,2 % (tableau 2, colonne 1).

Ce résultat s'explique avant tout par l'impact de la mesure sur la production de nouveaux véhicules, très émettrice de CO₂. Le bonus aurait en effet dopé les ventes de véhicules neufs aux particuliers : toutes choses égales par ailleurs, le volume global des ventes aurait été début 2008 supérieur de 13 % environ à celui qui aurait été attendu en l'absence de la mesure. Ceci se traduit par une augmentation de 232 kilotonnes de CO₂ par trimestre liée à la production de nouveaux véhicules. Deux autres effets traduisent une utilisation plus intensive des véhicules moins « gourmands », même si leurs évaluations sont plus fragiles. Tel que mesuré, l'effet rebond contribuerait pour 6 kilotonnes de CO₂. L'effet taille du parc, en supposant ici que le surcroît de véhicules neufs n'est pas lié à un déclassement accéléré d'anciens véhicules, aurait par ailleurs joué pour 10 kilotonnes de CO₂. Inversement, le report des achats vers des véhicules moins polluants aurait conduit à une diminution de 80 kilotonnes de CO₂ par trimestre.

L'estimation des effets à long terme est plus délicate car elle dépend fortement d'un certain nombre d'hypothèses. Plusieurs variantes ont donc été estimées.

Dans un premier temps, on a projeté ce qu'aurait donné la prolongation indéfinie du barème et du type de réponse observés en 2008. On calcule ainsi comment les effets de court terme se seraient diffusés progressivement à l'ensemble du parc. Chaque trimestre, il se vend moins de 500 000 véhicules neufs, pour un parc automobile estimé à plus de 30 millions de véhicules de moins de quinze ans. Il faut attendre le renouvellement complet du parc pour que la mesure produise ses pleins effets. À un tel horizon, on retrouve les mêmes facteurs que pour les effets de court terme, mais avec une ampleur accrue. Le renouvellement progressif du parc automobile en faveur de véhicules moins polluants est susceptible d'amplifier l'effet favorable de la mesure. Les effets rebond et volume, qui jouent en sens inverse, s'accroissent également, d'une manière plus ou moins importante suivant les hypothèses retenues. À variation donnée de flux d'achat, on peut avoir un effet plus ou moins important sur la taille du parc, selon l'évolution de la durée de vie des véhicules.

Comme il n'existe pas de suivi régulier du nombre de véhicules en circulation pour déterminer si l'augmentation des ventes découle d'un surcroît de véhicules en circulation ou d'un renouvellement plus rapide des véhicules, on a considéré deux scénarios (). Tous deux conduisent à une augmentation à long terme des émissions de CO₂, de respectivement 1524 et 1 029 kilotonnes de CO₂ par trimestre (tableau 2, colonnes 2 et 3).

On a ensuite reproduit l'exercice, avec les mêmes comportements de réponse, mais en tenant compte du fait que le barème de 2008 a été profondément révisé, l'effet à long terme du barème de 2008 n'étant plus qu'un cas d'école. La méthode d'estimation développée ne permet pas de simuler des changements complexes du barème touchant à la fois les classes de véhicules et les montants de taxes ou de primes. On ne simule donc qu'un scénario de durcissement du bonus à classes d'émission inchangées (). Ce barème moins avantageux, n'entraînerait plus de hausse des émissions de CO₂. L'estimation obtenue correspond en effet à une faible réduction des émissions, de l'ordre de 43 kilotonnes par trimestre, même si elle ne va pas au-delà de l'incertitude statistique entourant ce type de chiffrage (tableau 2, colonne 5). Ce bilan proche de l'équilibre résulte à la fois de moindres effets volume mais aussi d'un affaiblissement de l'effet de composition du parc.

D'autres facteurs devraient être pris en compte pour dresser un bilan plus complet à long terme mais ils sont plus difficilement quantifiables à partir des données existantes.

D'une part, ces évaluations font l'hypothèse que les constructeurs n'ont pas réagi à la mesure en adaptant l'offre des véhicules. Or, l'un des effets possibles du bonus/malus est d'accélérer l'innovation en faveur de la construction de véhicules moins polluants.

D'autre part, en revenant du côté de la demande, les comportements analysés sur 2007-2008 peuvent donner une image déformée de la véritable réaction de long terme. Par exemple, il est possible que le volume des achats ait « sur-réagi » à la première version du bonus, particulièrement avantageuse, les consommateurs anticipant qu'elle pouvait ne pas durer : dans ce cas, les effets volumes à long terme sont à revoir à la baisse. Il se peut aussi que le verdissement de la structure des ventes n'ait pas résulté que d'effets prix, mais également d'un déplacement des préférences dans un sens plus soucieux de l'environnement (Durrmeyer et al., 2011). Dans ce cas, le retour à un barème moins incitatif ne s'accompagne pas forcément d'un retour des acheteurs vers des véhicules plus polluants. Malheureusement, la période qui a suivi la mise en place du bonus/malus ne permet pas de se prononcer sur la validité de ces hypothèses car cette période a été très perturbée, avec l'irruption de la crise économique et la mise en place de la prime à la casse.

Comme tout exercice d'évaluation, ces résultats sont sensibles aux hypothèses retenues. C'est particulièrement vrai de la projection des effets de long terme. L'exercice permet néanmoins d'illustrer la complexité des canaux par lesquels une politique d'incitations financières peut affecter les comportements et les difficultés qui en découlent pour son calibrage, tant environnemental que budgétaire.