Insee Focus · Janvier 2023 · n° 286

Des communautés de communes rurales aux métropoles urbaines : la grande diversité des EPCI à fiscalité propre en France

Au 1^er janvier 2021, à la suite notamment de la mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) prévus par la loi portant sur la Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), la France (hors Mayotte) compte 1 248 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ces regroupements de communes, ayant pour objet l'élaboration de projets communs de développement, peuvent être de quatre natures différentes selon le nombre d’habitants et leurs compétences notamment : 22 sont des métropoles, y compris la métropole de Lyon qui n’est pas un EPCI à fiscalité propre, 14 des communautés urbaines, 221 des communautés d’agglomération et 992 des communautés de communes. Les EPCI regroupent l’ensemble des communes à l’exception des quatre îles monocommunales de Bréhat, de Sein, d’Yeu et d’Ouessant qui bénéficient de dérogations législatives.

Les trois quarts des 34 944 communes de France hors Mayotte appartiennent à des communautés de communes et seulement 5 % aux métropoles et communautés urbaines (figure 1). Les communautés d’agglomération regroupent quant à elles 21 % des communes. Les métropoles et les communautés urbaines sont composées d’un plus grand nombre de communes (plus de 40 en moyenne) que les communautés de communes et les communautés d’agglomération (autour de 30). Les différentes catégories d’EPCI sont plus ou moins peuplées. En moyenne, en 2019, les métropoles, y compris celle de Lyon, concentrent 885 000 habitants chacune, soit quatre fois plus que les communautés urbaines et neuf fois plus que les communautés d’agglomération. La population moyenne des communautés de communes est bien plus faible (22 000 habitants). Ainsi, la population française se répartit quasi équitablement entre les communautés de communes (32 % de la population), les communautés d’agglomération (34 %) et l’ensemble des métropoles et des communautés urbaines (34 %).

Ces constats généraux cachent cependant de fortes disparités. La communauté de communes du Causse de Labastide-Murat dans le Lot est l’EPCI le moins peuplé, avec 3 909 habitants pour 17 communes, alors que la métropole du Grand Paris compte plus de 7 millions d’habitants pour 131 communes.

384 EPCI sont à dominante urbaine (figure 2). Il s’agit non seulement des métropoles et des communautés urbaines, mais également de 78 % des communautés d’agglomération et de 18 % des communautés de communes. Les 865 EPCI à fiscalité propre ruraux sont essentiellement des communautés de communes (94 %) dont 56 % sont ruraux autonomes, les autres étant ruraux périurbains. Bien que très majoritairement urbaines, certaines métropoles contiennent des communes rurales. Les métropoles de Saint-Étienne et Nice Côte d’Azur comptent même quelques communes rurales autonomes. À l’inverse, 122 communautés de communes et 31 communautés d’agglomérations à dominante rurale sont composées d’au moins une commune urbaine. Elles sont toutes rurales périurbaines.

Sur l’ensemble du territoire, entre 2013 et 2019, la population augmente de 0,4 % en moyenne par an. Les EPCI où elle augmente le plus sont situés dans le quart sud-est de la France, sur la façade atlantique et en région parisienne et dans quelques EPCI limitrophes de l’île-de-France. Les communautés de communes situées autour des métropoles ou à l’est de la France à proximité des frontières avec la Belgique, l’Allemagne ou la Suisse sont celles où la croissance est la plus forte (figure 3).

Entre 2013 et 2019, le dynamisme démographique est le plus fort dans les métropoles (y compris celle de Lyon) : 0,6 % par an. La population de toutes les métropoles augmente, mais la hausse est la plus élevée dans celles de Rennes, Toulouse, Bordeaux, Nantes et Montpellier (plus de 1 % par an). Dans les métropoles de Grenoble-Alpes, Saint-Étienne et Rouen Normandie, l’évolution de la population est plus modérée, d’au plus 0,2 % en moyenne par an.

La croissance démographique des communautés urbaines et des communautés d’agglomération est globalement plus faible que celle des métropoles (+ 0,3 % par an). La population diminue dans certains de ces groupements. Parmi les communautés urbaines, la baisse de la population est la plus prononcée dans celles d’Alençon (– 0,2 %), Le Havre Seine Métropole (– 0,2 %), Dunkerque (– 0,4 %) et le Creusot-Montceau-les-Mines (– 0,8 %). Dans aucune communauté urbaine, la hausse de population n’est supérieure à 1 % par an entre 2013 et 2019.

Dans les communautés d’agglomération, la population évolue de façon très contrastée. La population baisse de plus de 0,2 % par an dans un quart des communautés d’agglomération, mais augmente de plus de 1 % par an dans un dixième de ces EPCI, notamment celles du Bassin d’Arcachon Nord (+ 2,1 %), du Pays de Gex (+ 2,3 %) et du Centre Littoral en Guyane (+ 3,1 %).

L’évolution du nombre d’habitants des communautés de communes, en moyenne de 0,2 % par an entre 2013 et 2019, est liée à leur degré d’urbanisation mais également à leur localisation. La population augmente dans les deux tiers des communautés de communes à dominante urbaine, contre la moitié des communautés de communes à dominante rurale périurbaine et moins du quart des communautés de communes à dominante rurale autonome. Ainsi, la population augmente de 0,5 % par an dans les communautés de communes à dominante urbaine, soit presque autant que dans l’ensemble des métropoles. À l’inverse, la population de l’ensemble des communautés de communes à dominante rurale autonome est restée quasi stable.

Le profil des habitants et leurs conditions de logement diffèrent selon le type d’EPCI à fiscalité propre, en lien avec leur taille ou leur caractère rural ou urbain. Ainsi, la population des métropoles est globalement plus jeune que celle des autres EPCI à fiscalité propre : près d’un tiers des habitants sont âgés de moins de 25 ans, du fait notamment de la présence de grandes villes universitaires, et les personnes âgées de 65 ans ou plus sont relativement peu nombreuses (17 %, contre 20 % sur l’ensemble du territoire). La part des cadres et professions intellectuelles supérieures ainsi que celle des diplômés du supérieur sont nettement plus importantes dans ce type d’espace qui concentre leurs emplois (figure 4).

À l’inverse, la population est la plus âgée dans les communautés de communes (22 % en moyenne de personnes de 65 ans ou plus), particulièrement dans celles à dominante rurale autonome (25 %).

La part des personnes vivant dans une famille constituée d’un couple avec enfants est la plus élevée dans les communautés de communes, notamment lorsqu’elles sont à dominante urbaine (47 %) ou rurale périurbaine (49 %), contre 43 % pour l’ensemble des EPCI. Les familles peuvent ainsi bénéficier de la proximité à l’emploi ou de services facilitant la vie quotidienne, tout en profitant de plus d’espace. Les familles avec enfants sont toutefois moins présentes dans les communautés de communes à dominante rurale autonome (41 %).

Moins de 3 % des logements sont des résidences secondaires dans les métropoles et les communautés urbaines, soit deux fois moins que dans les communautés d’agglomération et cinq fois moins que dans les communautés de communes. Dans les communautés de communes à dominante rurale autonome, 20 % des logements sont des résidences secondaires.

75 % des habitants des communautés de communes et des communautés d’agglomération à dominante urbaine ou rurale périurbaine sont propriétaires de leur logement, contre 44 % dans les métropoles. Le niveau des prix des logements et la présence de jeunes dans les plus grandes villes réduit l’accession à la propriété, mais également la taille des logements. 18 % des logements sont en suroccupation dans les métropoles, soit deux fois plus que dans les communautés d’agglomération et cinq fois plus que dans les communautés de communes (figure 5). Dans ces dernières, les maisons sont plus spacieuses, notamment dans les plus rurales d’entre elles, et la taille des familles est plus réduite dans les communautés de communes à dominante rurale autonome.