Accroître l’offre de places en crèche : peu d’effet sur l’emploi, une baisse du recours aux autres modes de garde

L’arrivée d’un enfant génère une importante diminution du revenu salarial des mères, mais pas pour les pères [Pora, Wilner, 2019]. Cette diminution correspond essentiellement à des décisions d’offre de travail, c’est-à-dire à des interruptions de carrière, parfois définitives, et à une diminution du nombre d’heures travaillées, par exemple du fait d’un passage à temps partiel. Ces décisions reflètent en partie les difficultés à concilier vie familiale et vie professionnelle qui résultent d’une offre insuffisante, ou trop onéreuse, en matière de mode de garde [Govillot, 2013]. Ces difficultés motivent la mise en place de politiques publiques ciblées sur la petite enfance, qui visent notamment à soutenir à la fois la natalité et le taux d’emploi des femmes [Ouvrir dans un nouvel ongletIGAS/IGF, 2017].

Relativement au nombre d’enfants de moins de 3 ans, le nombre de places en établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE), financés par les caisses d’allocations familiales (CAF) via la prestation de service unique (PSU), a augmenté régulièrement en France métropolitaine. Ainsi, le nombre de places pour 100 enfants de moins de 3 ans est passé de 13,7 à 16,9 entre 2007 et 2015 (figure 1), grâce à la hausse régulière du nombre de places en EAJE. Ce dernier est passé de 320 000 en 2007 à 390 000 en 2015.

Depuis 2000, une succession de plans ont eu pour objectif d’augmenter l’offre de solutions collectives d’accueil de jeunes enfants au niveau national. Entre 2000 et 2016, 150 000 places supplémentaires en EAJE ont été subventionnées [Ouvrir dans un nouvel ongletIGAS/IGF, 2017], dont les deux tiers par l’ouverture de nouveaux établissements. Ces ouvertures d’établissements conjuguées aux extensions d’établissements déjà existants génèrent d’importantes augmentations de la capacité d’accueil au niveau local. Ces hausses rapides de la capacité d’accueil au niveau des communes permettent, sous certaines hypothèses, d’évaluer l’effet de l’obtention d’une place en crèche sur la situation des parents sur le marché du travail (sources et méthodes). Cette étude porte sur la période 2007-2015 en France métropolitaine [Pora, 2020].

Obtenir une place en EAJE pour son enfant, grâce à l’augmentation soudaine de la capacité d’accueil des établissements de leur commune de résidence, n’a pas d’effet significatif quant à la situation sur le marché du travail des parents d’enfants de moins de 3 ans (figure 2), c’est-à-dire sur le revenu salarial, sur le taux d’emploi salarié, le volume de travail et le salaire horaire. Ces effets nuls valent tant pour les mères que pour les pères.

Pour les mères, obtenir une place en EAJE ne permet pas d’augmenter significativement leurs revenus salariaux, ni d’interrompre moins souvent leur carrière, ni de travailler à temps moins partiel ou dans des emplois mieux rémunérés, bien que ce soient elles, et non les pères, qui ajustent leur offre de travail du fait des contraintes liées à l’arrivée d’un enfant [Pora, Wilner, 2019]. Il est ainsi peu probable que l’obtention d’une place en EAJE grâce à l’augmentation de la capacité d’accueil ait évité une interruption de carrière à plus de 5,3 % des mères qui en ont bénéficié.

Dans la mesure où la quasi-totalité de l’augmentation des places en EAJE au niveau national est liée à de brusques augmentations de la capacité à un niveau géographique très localisé, et non à une augmentation graduelle de l’offre sur tout le territoire, il est possible d’extrapoler ces effets pour évaluer l’ensemble des plans nationaux. Ainsi, grâce à l’augmentation de 150 000 places dans les EAJE entre 2000 et 2016, au plus 8 000 mères de jeunes enfants seraient parvenues, en 2016, à ne pas interrompre leur carrière, comparativement à ce qu’elles auraient fait dans la situation qui prévalait en 2000.

La méthode employée ne permet pas en revanche d’évaluer l’effet qu’aurait pu avoir l’obtention d’une place en EAJE pour les familles qui n’en ont pas bénéficié. Deux interprétations des résultats précédents sont donc possibles. La première considère que les effets de l’obtention d’une place en EAJE varient peu d’une famille à l’autre, de sorte qu’une augmentation du nombre de places conduit toujours à des effets négligeables sur la situation des mères sur le marché du travail. La seconde postule que les effets sont hétérogènes d’une famille à l’autre, entre autres parce que l’impact d’un enfant en bas âge sur la situation des mères sur le marché du travail est lui aussi très variable [Pora, Wilner, 2019]. L’effet essentiellement nul de l’obtention d’une place sur la situation sur le marché du travail s’expliquerait alors par une allocation des places aux familles dans lesquelles les mères ne souhaitent pas interrompre leur carrière, même si elles ne bénéficient pas d’une place en EAJE. Les familles pour lesquelles l’effet pourrait être plus fort demanderaient moins de places en crèche, par exemple du fait de préférences différentes. Cela peut aussi résulter d’un mécanisme d’allocation qui tendrait à privilégier les demandes des familles pour lesquelles cet effet s’avère le plus faible, en accordant, par exemple, la priorité aux familles dans lesquelles les deux parents travaillent à temps plein [Ouvrir dans un nouvel ongletOnape, 2012]. Sous cette hypothèse, un changement des mécanismes d’allocation ou une nouvelle augmentation du nombre de places offertes en EAJE pourraient tout à fait conduire à des effets positifs sur les revenus et l’offre de travail des mères de jeunes enfants.

Les familles qui ont bénéficié d’une place grâce aux plans nationaux déployés depuis 2000 auraient eu recours, si elles n’y avaient pas eu accès, à une assistante maternelle, ou à une solution de garde à domicile, plutôt que d’interrompre la carrière des mères par un congé parental. Si une hausse soudaine de la capacité d’accueil des EAJE dans une commune n’a pas d’effet sur la fréquence du recours au congé parental indemnisé (complément de libre choix d’activité), elle diminue en revanche fortement la demande pour les assistantes maternelles et la garde à domicile (figure 3).

Cette demande est mesurée en nombre d’heures rémunérées d’assistantes maternelles et de garde à domicile, ramené au total nécessaire pour garder à temps plein 100 % des enfants de moins de 3 ans de la commune. Quatre ans après une forte augmentation de la capacité d’accueil des EAJE, celle-ci est réduite de 13 points dans les 10 % de communes (pondérées par le nombre d’enfants de moins de 3 ans qui y résident) où les augmentations annuelles des places en EAJE ont été les plus importantes entre 2007 et 2015. À titre de comparaison, dans ces communes, la capacité des EAJE augmente de 14 points au même horizon temporel : à long terme, la substitution entre solutions d’accueil du jeune enfant est donc presque totale.

En 2015, le coût de fonctionnement moyen d’une place en EAJE s’élevait à 15 000 euros. Les familles en prennent en charge 18 %, le reste étant financé par les institutions publiques (en particulier, la branche « famille » de la Sécurité sociale et les communes) [Ouvrir dans un nouvel ongletOnape, 2017]. Si on ramène cette dépense aux effets sur le taux d’emploi salarié des mères, en négligeant les effets de substitution entre solutions d’accueil de jeunes enfants et sans prendre en compte les coûts supplémentaires liés aux investissements nécessaires à la création des places (par exemple, la construction de nouvelles infrastructures), une dépense publique d’un million d’euros permettrait au plus à 4 mères de jeunes enfants d’éviter une année d’interruption de carrière.

Cependant, ces effets de substitution ont des conséquences importantes pour évaluer l’impact des plans crèches sur les finances publiques. En effet, les services proposés par les assistantes maternelles et la garde à domicile font, eux aussi, l’objet d’une prise en charge par les pouvoirs publics, qui doit donc être déduite du coût induit par le fonctionnement d’une place en établissement collectif. Cette prise en charge correspond à environ 60 % de celle d’une place en EAJE pour les services d’assistantes maternelles et à 120 % pour la garde à domicile [Ouvrir dans un nouvel ongletOnape, 2017]. Sous l’hypothèse d’une substitution totale entre modes de garde collectifs et individuels, il est donc nécessaire de tenir compte du coût qui aurait été induit par les services d’assistantes maternelles ou de garde à domicile qui auraient été utilisés si la place en EAJE n’avait pas été créée.

En l’absence d’information permettant de distinguer assistantes maternelles et garde à domicile, il est au mieux possible de délimiter des bornes pour l’impact sur les finances publiques. Sous l’hypothèse la plus favorable, les places en EAJE se substitueraient uniquement à de la garde à domicile, dont le coût pour les finances publiques est plus élevé. Le fonctionnement d’une place supplémentaire en EAJE induirait alors à long terme une économie de 2 500 euros par an pour la collectivité. Sous l’hypothèse la plus défavorable, qui suppose que les places en EAJE se substitueraient à des assistantes maternelles, la création d’une place supplémentaire en EAJE correspondrait à un coût de 5 000 euros par an à long terme.

Enfin, cette évaluation ne prend pas en compte les effets à très long terme de l’ouverture de places en EAJE. En effet, le choix du mode de garde affecte également les enfants concernés : cela peut se répercuter dans les décisions ultérieures d’éducation et avoir un impact à long terme sur leurs trajectoires de vie [Ouvrir dans un nouvel ongletHavnes, Mogstad, 2011 ; Ouvrir dans un nouvel ongletGarcía et al., 2020].