Droits rechargeables : informer les chômeurs de leurs droits diminue le non-recours

En France, plus de la moitié des chômeurs reprennent un emploi tout en restant inscrits à Pôle emploi. Au-delà d’un seuil minimal de jours travaillés, ces reprises d’emploi peuvent contribuer à étendre la durée potentielle d’indemnisation. Ainsi en 2018, chaque mois, 56 000 chômeurs en moyenne rechargent leurs droits, ce qui représente un peu plus d’un quart des ouvertures de droits à l’assurance chômage [Ouvrir dans un nouvel ongletCalavrezo, 2019]. Les rechargements sont effectués en moyenne à la suite d’une quinzaine de contrats (contrat à durée déterminée ou mission d’intérim), mais après cinq contrats au plus dans la moitié des cas. La durée moyenne de rechargement s’établit à 9 mois.

Pour faire valoir leur droit à une telle extension de leur indemnisation, les allocataires doivent envoyer une attestation employeur à Pôle emploi pour chacun des contrats effectués, outre l’envoi du même document par l’employeur. Entre avril et septembre 2014, pour 21 % des allocataires éligibles à une extension de droits, l’intégralité des attestations employeur n’a pas été envoyée ; les contrats dont l’attestation est manquante ne sont donc pas comptabilisés dans la durée de l’extension de leurs droits. Ce défaut de certification est lié pour certains à une reprise d’emploi pérenne au moment de la fin de droits qui rendrait inutile une éventuelle extension. Pour les autres, il induit une réduction, voire une interruption de leur indemnisation.

La réforme des droits rechargeables du 1ᵉʳ octobre 2014 a eu pour but de « faire valoir, sous certaines conditions, toutes les périodes de travail accomplies postérieurement à leur admission, en vue d’une nouvelle indemnisation » [Ouvrir dans un nouvel ongletUnédic, 2015]. Deux mesures ont été plus particulièrement mises en avant : d’une part, l’abaissement du minimum de jours travaillés pour bénéficier d’une extension de droits et d’autre part, la possibilité de cumuler anciens et nouveaux droits. La troisième composante de cette réforme a été nettement moins médiatisée : à partir du 1ᵉʳ octobre 2014, un courrier est systématiquement adressé aux chômeurs arrivant en fin de droits afin de les informer de la nécessité d’envoyer leurs attestations employeur à Pôle emploi. Auparavant, il n’existait pas de campagne active d’information : les allocataires devaient déposer une nouvelle demande d’allocations auprès de Pôle emploi afin d’être informés de leur droit à une extension d’indemnisation. Au-delà d’une meilleure connaissance de l’assurance chômage, ce courrier envoyé au moment opportun rappelle aux allocataires l’importance d’effectuer ces démarches administratives afin de bénéficier pleinement de leur indemnisation (encadré).

Ce courrier mentionne la date prévue de fin de droits, précise si l’allocataire peut, en l’état, bénéficier d’une nouvelle indemnisation et lui recommande d’envoyer les attestations employeur en sa possession. Un allocataire arrivé en fin de droits le 30 septembre 2014 n’a pas reçu ce courrier, tandis qu’un allocataire en fin de droits le 1ᵉʳ octobre l’aura reçu. En exploitant cette temporalité de l’introduction du courrier, envoyé aux allocataires à partir d’une date bien précise, cette étude en estime l’effet sur la durée des contrats non certifiés par une attestation employeur et, par conséquent, sur la durée potentielle d’extension des droits à l’assurance chômage (méthodes).

Les trajectoires d’indemnisation des allocataires sont reconstituées à partir du fichier national des allocataires (FNA) (sources). Un allocataire qui travaille durant son épisode de chômage doit dans tous les cas déclarer cette activité à Pôle emploi au moment où elle est effectuée, mais une fois achevée, cette période de travail ne contribuera à une potentielle extension de droits que si elle a en outre été justifiée par l’envoi d’une attestation employeur. Le FNA recense les périodes d’emploi déclarées et mentionne, pour chacun de ces contrats, si une attestation employeur a été envoyée. Pour un épisode de chômage donné, la différence entre la durée totale des contrats déclarés et celle des contrats certifiés, appelée durée non certifiée, fournit une mesure du non-recours à l’extension potentielle des droits.

La durée moyenne des contrats non certifiés est relativement constante (environ 50 jours) parmi les épisodes d’indemnisation arrivant à épuisement jusqu’en septembre 2014, puis chute brusquement en octobre 2014 pour se stabiliser autour de 10 jours en 2015 (figure 1). Les changements dans la procédure d’indemnisation associés à la réforme de 2014 ne permettent cependant pas d’interpréter immédiatement cette évolution comme l’effet de la réforme. Pour cela, il est nécessaire de recourir à une régression sur la discontinuité introduite par la date de la réforme, en considérant non pas la date à laquelle l’allocataire atteint effectivement la fin de son indemnisation, mais celle qu’il anticipe deux mois avant l’épuisement de ses droits (méthodes).

L’envoi du courrier a un fort impact sur la certification des contrats de travail. En moyenne, la durée des contrats non certifiés a chuté de 30 jours, accroissant ainsi d’autant la durée potentielle d’indemnisation (figure 2). La proportion d’allocataires qui ne certifient pas l’intégralité de leurs contrats de travail a baissé de 14 points. Cette diminution concerne pour un tiers des personnes qui ne certifiaient aucun contrat auparavant. En considérant l’allocation journalière moyenne de 35 euros et sous certaines hypothèses relatives à la part de l’indemnisation potentielle supplémentaire qui sera effectivement consommée (méthodes), le bénéfice monétaire de ce courrier informatif pour les allocataires arrivant en fin de droits et éligibles à une extension d’indemnisation peut être estimé à 300 euros par épisode de chômage.

Le courrier informatif introduit par la réforme de 2014 a principalement affecté le comportement des allocataires ayant le moins été au chômage auparavant. Avant la réforme, le défaut de certification était d’autant plus élevé que l’allocataire avait une faible expérience du chômage : les allocataires terminant leur premier épisode de chômage perdaient ainsi une durée potentielle d’indemnisation deux fois plus longue en moyenne que ceux atteignant la fin de leur cinquième épisode de chômage ou plus (figure 1). L’information fournie compense ces écarts d’expérience. Le courrier réduit de près de 40 jours la durée non certifiée des personnes au chômage pour la première fois, mais n’a pas d’impact significatif pour les allocataires dans leur cinquième épisode de chômage ou au-delà (figure 2). Parmi les allocataires les moins expérimentés, cet effet est principalement porté par ceux qui ne certifiaient aucun contrat, tandis qu’il résulte d’un défaut partiel de certification pour les plus expérimentés. Le courrier apporterait aux premiers des explications qu’ils ignoraient auparavant, tandis qu’il aurait principalement valeur de rappel pour les seconds.