Les chômeurs au sens du BIT et les demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi : une divergence de mesure du chômage aux causes multiples

En moyenne en 2017, en France métropolitaine, 2,6 millions de personnes de 15 à 64 ans sont au chômage au sens du Bureau international du travail (BIT) et 3,4 millions sont inscrites à Pôle emploi en catégorie A. Entre 2013 et 2017, l’écart entre ces deux mesures s’est accentué, passant de 0,3 à 0,8 million. Deux situations peuvent expliquer ce phénomène : certaines personnes inscrites en catégorie A ne sont pas au chômage au sens du BIT et certains chômeurs au sens du BIT ne sont pas inscrits en catégorie A. L’appariement de données individuelles entre les enquêtes Emploi de l’Insee et le Fichier Historique de Pôle emploi sur cette période permet d’identifier et de dénombrer ces situations.

En 2017, parmi les 2,7 millions d’inscrits en catégorie A ayant pu être associés à des répondants de l’enquête Emploi, 56 % sont au chômage au sens du BIT, 20 % sont inactifs dans le halo autour du chômage, 16 % sont inactifs hors du halo et 9 % sont en emploi. Inversement, selon l’appariement, 22 % des chômeurs au sens du BIT en 2017 ne sont pas inscrits à Pôle emploi au moment de l’enquête et 11 % sont inscrits en catégorie B ou D. Les seniors sont surreprésentés parmi les inscrits en catégorie A inactifs hors halo, tandis que les jeunes le sont parmi les chômeurs au sens du BIT non inscrits à Pôle emploi.

Entre 2013 et 2017, le nombre d’inscrits en catégorie A inactifs au sens du BIT a augmenté de 0,3 million de personnes ; cette hausse a le plus contribué à accroître l’écart entre le nombre de chômeurs au sens du BIT et les demandeurs d’emploi inscrits en catégorie A. La part des seniors inactifs au sens du BIT et inscrits en catégorie A a particulièrement augmenté, dans un contexte de fin des dispenses de recherche d’emploi et de hausse de l’âge de départ à la retraite. Par ailleurs, la baisse du chômage des jeunes, plus souvent non inscrits à Pôle emploi, a aussi contribué à accroître l’écart entre le chômage au sens du BIT et le nombre d’inscrits en catégorie A.

Le chômage au sens du Bureau international du travail (BIT) et l’inscription sur les listes de Pôle emploi sont deux concepts de référence pour mesurer le chômage, en apparence proches mais qui diffèrent. Un chômeur au sens du BIT est une personne de 15 ans ou plus, n’ayant pas eu d’activité rémunérée lors d’une semaine de référence, disponible pour occuper un emploi dans les 15 jours et qui a recherché activement un emploi dans le mois précédent (ou en a trouvé un commençant dans moins de trois mois). L’inscription sur les listes de Pôle emploi résulte quant à elle d’une démarche administrative. Au sein des demandeurs d’emploi inscrits un mois donné à Pôle emploi, la catégorie A regroupe les personnes sans emploi au cours du mois, tenues d’effectuer des actes positifs de recherche d’emploi. C’est la catégorie conceptuellement la plus proche de celle du chômage au sens du BIT.

En 2017, en moyenne sur l’année et en France métropolitaine, 2,6 millions de personnes âgées de 15 à 64 ans sont au chômage au sens du BIT et 3,4 millions sont inscrites à Pôle emploi en catégorie A (figure 1). Cet écart s’est creusé ces dernières années, puisqu’il est passé de 0,3 million en 2013 à 0,8 million en 2017.

Les enquêtes Emploi en continu (EEC) de l’Insee auprès des ménages permettent de dénombrer, chaque trimestre, les personnes selon leur statut d’activité au sens du BIT : au chômage, en emploi, dans le halo autour du chômage ou inactives hors halo. Le Fichier Historique (FH) de Pôle emploi, de son côté, est une base administrative qui permet de recenser, sur les dix dernières années, l’ensemble des inscrits à Pôle emploi. Les demandeurs d’emploi sont classés, à la fin de chaque mois, en cinq catégories statistiques : A, B, C, D ou E. Outre la catégorie A des demandeurs d’emploi sans emploi au cours du mois et tenus d’effectuer des actes positifs de recherche d’emploi, les catégories B, C et E correspondent à des demandeurs d’emploi qui travaillent, tandis que la catégorie D correspond à des demandeurs sans emploi au cours du mois, mais non tenus de rechercher un emploi (personnes en formation, en arrêt maladie, etc.). Les enquêtes Emploi de 2012 à 2017 ont été appariées au niveau individuel avec le Fichier Historique et ainsi enrichies avec de nouvelles informations (date d’inscription à Pôle emploi, catégorie au mois le mois, etc.). Sur la période 2013-2017, l’appariement permet de reconstituer 81 % des inscrits en catégorie A du Fichier Historique chaque année (sources). Ainsi, en 2017, sur les 3,4 millions d’inscrits en catégorie A à Pôle emploi, l’appariement permet d’en reconstituer 2,7 millions (figure 1).

Dans la majorité des cas, les statuts d’activité au sens du BIT et les catégories de Pôle emploi sont spontanément cohérents. Ainsi en 2017, sur les 2,7 millions d’inscrits en catégorie A identifiés dans l’appariement, 1,5 million, soit 56 %, sont au chômage au sens du BIT (figure 2). De même, les 2,2 millions de personnes inscrites en catégorie B, C ou E et appariées sont à 87 % en emploi au sens du BIT. Les inscrits en catégories B, C ou E sont plutôt des femmes et relèvent de formes particulières d’emploi concentrées dans certaines professions (services à la personne, ouvriers non qualifiés de l’industrie, professions artistiques, encadré). Enfin, les deux tiers des 0,3 million d’inscrits en catégorie D (personnes en formation, en arrêt maladie, etc.) et appariés dans l’EEC sont bien inactifs au sens du BIT (halo autour du chômage ou hors halo).

Mais l’appariement permet surtout de mieux comprendre les situations susceptibles d’expliquer la divergence entre les deux mesures : celle des inscrits en catégorie A non chômeurs au sens du BIT d’une part et celle des chômeurs au sens du BIT non inscrits en catégorie A d’autre part.

En 2017, parmi les 2,7 millions d’inscrits en catégorie A qui ont pu être reconstitués dans l’appariement, 20 %, soit 0,5 million, sont inactifs dans le halo autour du chômage. Ces inscrits ne respectent pas les critères de recherche ou de disponibilité pour être au chômage au sens du BIT, mais ils en semblent très proches. Ainsi, les motifs les plus couramment avancés par ces inscrits pour justifier ne pas avoir fait de recherches d’emploi ou ne pas être disponibles sont d’abord des motifs temporaires : des vacances, un déménagement, une maladie de courte durée, l’attente de résultats de démarches antérieures, etc. (37 %, figure 3). De plus, 88 % d’entre eux se déclarent spontanément au chômage.

Enfin, être inscrit en catégorie A tout en étant dans le halo débouche souvent, à court terme, sur le chômage. En effet, en 2017, parmi les inscrits en catégorie A et dans le halo un trimestre donné, seuls 27 % sont encore dans la même situation au trimestre suivant, alors que 33 % se trouvent inscrits en catégorie A et chômeurs au sens du BIT (figure 4). Parmi les inscrits en catégorie A, l’alternance entre chômage et halo est donc courante, pour les raisons précitées.

En 2017, parmi les inscrits en catégorie A qui ont pu être identifiés via l’appariement, 16 %, soit 0,4 million, sont inactifs hors halo, et déclarent ne pas souhaiter travailler. Un tiers d’entre eux sont âgés de 58 ans ou plus et sont donc des seniors proches de la retraite. À l’approche de la retraite, les seniors sans emploi ont de plus en plus de difficultés à trouver un emploi et leur motivation peut également décliner. Entre 58 et 61 ans, parmi les inscrits en catégorie A, la proportion de chômeurs au sens du BIT diminue nettement au profit de celle des inactifs hors halo (figure 5).

Par ailleurs, en 2017, 38 % des inscrits en catégorie A qui sont inactifs hors halo déclarent l’être pour raison de santé et 15 % en raison d’une formation (figure 3). En principe, c’est la catégorie D qui a été conçue pour regrouper ces demandeurs d’emplois. Plusieurs raisons peuvent néanmoins expliquer leur présence en catégorie A. Tout d’abord, les personnes ayant un problème de santé mais qui ne disposent pas d’un arrêt de travail ou dont l’arrêt est inférieur à 15 jours, ainsi que celles qui suivent une formation de moins de 15 jours ou une formation non financée par Pôle emploi ne sont pas forcément reclassées en catégorie D. Ensuite, les demandeurs d’emploi qui perçoivent une indemnisation peuvent aussi disposer d’un arrêt maladie supérieur à 15 jours mais ne pas souhaiter le déclarer. Ils restent alors classés en catégorie A. Enfin, les inscrits en catégorie A qui sont inactifs hors halo basculent moins vers l’activité que ceux du halo. En 2017, parmi les inscrits en catégorie A inactifs hors halo un trimestre donné, 48 % le sont toujours au trimestre suivant ; seuls 15 % sont, le trimestre d’après, inscrits en catégorie A et chômeurs au sens du BIT (figure 4). De plus, la moitié d’entre eux se déclarent spontanément inactifs, en réponse à la question de l’enquête Emploi sur leur statut.

En 2017, parmi les 2,7 millions d’inscrits en catégorie A qui ont pu être identifiés via l’appariement, 9 %, soit 0,2 million, sont en emploi au sens du BIT. Pour le BIT, cette situation indique que la personne a travaillé au moins une heure dans la semaine de référence (ou est absente de son poste pour une durée limitée : congés, etc.), tandis que la catégorie de Pôle emploi indique l’inverse (aucune heure de travail dans le mois qui contient la semaine de référence). Toutefois, cette situation apparemment paradoxale est principalement transitoire puisque seul un tiers des inscrits en catégorie A et en emploi le sont encore le trimestre suivant (figure 4). Dans certains cas, cet apparent paradoxe s’explique par des manières différentes de définir le fait « d’être en emploi » entre l’enquête Emploi et Pôle emploi. Les personnes absentes de leur emploi lors de la semaine de référence (en raison notamment de temps partiel, de congés non rémunérés ou d’activité partielle) ou les conjoints collaborateurs sont par exemple considérés en emploi au sens du BIT, mais peuvent n’avoir déclaré aucune heure de travail à Pôle emploi. Ainsi, 29 % des inscrits en catégorie A en emploi sont dans l’une de ces situations contre 14 % des personnes en emploi non inscrites (figure 6).

De plus, pour certains non-salariés (professions artistiques ou personnes en cours de création de leur entreprise par exemple) et salariés en contrats courts (intérim par exemple), il n’est pas toujours aisé de comptabiliser les heures de travail effectuées dans le mois. Être inscrit en catégorie A et pourtant en emploi pourrait donc s’expliquer aussi par des délais ou erreurs dans la mise à jour des informations à Pôle emploi ou par des biais de mémoire ou d’erreurs de déclarations de la part des enquêtés dans l’enquête Emploi.

En 2017, parmi les 2,6 millions de chômeurs au sens du BIT, 22 %, soit 0,6 million (figure 2), ne sont pas inscrits à Pôle emploi au moment de l’enquête : les deux tiers ont été inscrits à un autre moment depuis 2012, tandis que le dernier tiers n’a pas été retrouvé dans le Fichier Historique de Pôle emploi.

Environ 0,4 million de chômeurs au sens du BIT, soit 14 % d’entre eux, ne sont pas inscrits à Pôle emploi au moment où ils sont interrogés dans l’enquête mais ont pu être appariés avec le Fichier Historique ; ils ont donc été inscrits à Pôle emploi au moins une fois au cours de la période 2012-2017 (figure 7). Ces chômeurs sont plutôt jeunes : 38 % d’entre eux ont moins de 24 ans, contre seulement 14 % pour l’ensemble des chômeurs inscrits en catégorie A. Il ne s’agit pas, pour la plupart, de demandeurs d’emploi ponctuellement désinscrits. En effet, 25 % d’entre eux étaient inscrits le mois précédent ou le mois suivant celui de l’enquête.

Par ailleurs, en 2017, 8 % des chômeurs au sens du BIT, soit 0,2 million, n’ont pas été retrouvés dans le Fichier Historique de Pôle emploi et ne se déclarent pas inscrits à Pôle emploi dans l’enquête (figure 7). Ces chômeurs absents des registres de Pôle emploi sont surtout des jeunes qui cherchent un emploi à temps partiel parallèlement à leurs études, ou sont en train de finir leurs études et commencent à chercher du travail. Les deux tiers de ces chômeurs jamais inscrits à Pôle emploi ont en effet moins de 30 ans. Spontanément, la moitié d’entre eux se déclarent inactifs ou en emploi et non pas chômeurs. Ils se caractérisent par une recherche un peu moins intensive, n’ayant effectué en moyenne au cours du mois précédent que 3,0 démarches actives distinctes parmi la liste des démarches proposées dans l’enquête, contre 3,7 démarches en moyenne pour les autres catégories de chômeurs.

Enfin, 8 % des chômeurs au sens du BIT, soit 0,2 million, n’ont pas été retrouvés dans le Fichier Historique, mais déclarent pourtant dans l’enquête être inscrits à Pôle emploi. On peut donc supposer qu’ils représentent en grande majorité des chômeurs réellement inscrits en catégorie A mais pour lesquels l’appariement a échoué. Leurs profils en matière de statut spontanément déclaré, de démarches, de chômage de longue durée, etc., sont d’ailleurs assez proches de ceux des chômeurs inscrits en catégorie A, ce qui conforte cette hypothèse.

En 2017, 11 % des chômeurs au sens du BIT, soit 0,3 million, sont inscrits dans une catégorie autre que la catégorie A : 0,2 million en catégorie B et 0,1 million en catégorie D. Ici aussi, le statut au sens du BIT et la catégorie de demandeur d’emploi semblent diverger, mais cela peut provenir de périodes de référence différentes : le statut BIT se réfère en effet à une semaine, tandis que la catégorie de Pôle emploi est fondée sur un mois complet. Ainsi, une personne peut, par exemple, être au chômage au cours de la semaine de référence de l’enquête, mais avoir eu une activité rémunérée au cours des autres semaines du mois et donc être classée en catégorie B de Pôle emploi.

Entre 2013 et 2017, le nombre d’inscrits en catégorie A reconstitués dans l’enquête Emploi avec l’appariement a augmenté de 0,2 million, exactement comme le nombre d’inscrits du Fichier Historique. Par ailleurs, le nombre de chômeurs au sens du BIT a diminué de 0,2 million. Dès lors, entre 2013 et 2017, l’écart entre le nombre de chômeurs au sens du BIT et le nombre d’inscrits à Pôle emploi en catégorie A s’est accentué de 0,4 million. Selon les résultats de l’appariement, cet agrandissement de l’écart s’expliquerait pour 0,3 million par une hausse du nombre d’inscrits qui ne sont pas chômeurs au sens du BIT, et pour 0,1 million par une baisse du nombre de chômeurs au sens du BIT qui ne sont pas inscrits (figure 8)

La hausse des inscrits en catégorie A inactifs hors halo (+ 0,2 million) est portée par les 50-64 ans (figure 9). Sur la période, deux réformes ont plus particulièrement affecté les seniors : le recul de l’âge de départ à la retraite et la fin des dispenses de recherche d’emploi (DRE). Le recul progressif de l’âge légal d’ouverture des droits à la retraite sur la période a maintenu sur le marché du travail des personnes susceptibles de rester inscrites à Pôle emploi, sans pour autant être considérées comme chômeurs au sens du BIT. Ainsi, le surcroit d’inactifs hors halo inscrits en catégorie A à l’approche du passage à la retraite était concentré en 2013 entre 58 et 60 ans. En 2017, il s’est étendu aux personnes âgées de 61 ans (figure 10) et, dans une moindre mesure, aux classes d’âges de 62 à 64 ans. Entre 2013 et 2017, le recul de l’âge de départ à la retraite pourrait expliquer de l’ordre de 50 000 personnes supplémentaires inscrites à Pôle emploi en catégorie A et inactives hors halo autour du chômage.

Par ailleurs, jusqu’à fin 2012, les seniors proches de l’âge de départ à la retraite pouvaient bénéficier, à leur demande, d’une dispense de recherche d’emploi de la part de Pôle emploi. Ils n’étaient alors plus considérés comme inscrits à Pôle emploi. L’accès à ce dispositif a été progressivement restreint à partir de 2009 et complètement supprimé en 2012 [Ouvrir dans un nouvel ongletBeauvoir et al., 2013]. Les personnes qui étaient déjà entrées dans ce dispositif avant sa fermeture ont cependant continué d’en bénéficier sur la période 2013‑2017. En moyenne en 2013, 86 000 personnes étaient encore dispensées de recherche d’emploi et seulement 8 000 en 2017. En supposant que les inscrits qui auraient été éligibles à cette dispense ne sont pas en recherche active d’emploi, environ 80 000 personnes supplémentaires se seraient ainsi retrouvées inscrites en catégorie A, tout en étant inactives hors halo en 2017 par rapport à 2013. Sur la période 2013‑2017, il est difficile de séparer de manière certaine les effets des deux réformes (âge légal de départ à la retraite et fin des DRE) car ils peuvent concerner les mêmes personnes, notamment celles âgées de 61 ans. Les deux effets présentés ne peuvent donc être additionnés directement.

Enfin, dans le halo autour du chômage, les inscrits en catégorie A en 2017 ont globalement des caractéristiques socio-démographiques proches de ceux de 2013. Ils semblent toutefois un peu plus éloignés du marché du travail, puisque plus souvent non disponibles et n’ayant pas fait de recherches actives d’emploi.

Sur la période 2013‑2017, Pôle emploi a simplifié les processus d’inscriptions sur les listes (inscription sur internet, actualisation par SMS). Ces facilités pour s’inscrire et s’actualiser pourraient avoir contribué à accroître le nombre d’inscrits à Pôle emploi, en bénéficiant à la fois à des chômeurs et à des personnes un peu plus éloignées du marché du travail. De plus, sur cette même période, le nombre d’embauches en CDD a fortement augmenté [Jauneau et Vidalenc, 2019], ce qui a pu conduire davantage de personnes à demeurer inscrites à Pôle emploi pour des périodes prolongées, qu’elles soient en emploi ou entre deux périodes d’emploi. Ainsi, parmi les inscrits en catégorie A inactifs au sens du BIT (dans le halo ou hors halo), le nombre de personnes ayant déjà travaillé, notamment en CDD, a augmenté entre 2013 et 2017 (figure 9).

Enfin, la baisse du nombre de chômeurs non inscrits en catégorie A à Pôle emploi a aussi contribué à la divergence entre le nombre de chômeurs au sens du BIT et celui des inscrits en catégorie A. Cette baisse a été surtout concentrée en 2017, lors d’une période d’embellie économique. En moyenne annuelle, le nombre de chômeurs a baissé de 0,2 million en 2017 : – 0,1 million de chômeurs inscrits en catégorie A et – 0,1 million de chômeurs non inscrits (figure 8). La croissance économique et les créations d’emplois de 2017 ont en effet davantage profité aux jeunes [Beck et Vidalenc, 2018 ; Ouvrir dans un nouvel ongletDe Waroquier et al., 2018], lesquels sont plus souvent chômeurs non inscrits.

Les enquêtes Emploi de 2012 à 2017 sont mobilisées pour ce dossier. Elles sont ici restreintes au champ de la France métropolitaine (l’extension aux Drom n’ayant eu lieu qu’en 2014) et aux personnes de 15 à 64 ans. L’enquête est réalisée auprès des ménages ordinaires. Les chômeurs qui vivent hors de ces ménages (en communautés, habitations mobiles, sans abris, etc.) sont a priori peu nombreux d’après le recensement de la population. L’enquête Emploi est un panel rotatif : les personnes enquêtées le sont six trimestres consécutifs, permettant ainsi d’illustrer les transitions de court terme dans leurs parcours [Bessone et al., 2016]. Dans les exploitations, seules les années 2013 à 2017 sont utilisées. En effet, le questionnaire de l’enquête Emploi a été rénové en 2013, ce qui rend difficile de comparer l’année 2012 aux années suivantes, compte tenu des ruptures de séries sur certains concepts.

Le Fichier Historique de Pôle emploi est une base de données administratives recensant toutes les personnes ayant été inscrites à un moment donné à Pôle emploi entre 2012 et 2017. Sur cette période, 16,9 millions d’individus distincts ont été inscrits. Les inscrits sont classés parmi l’une des cinq catégories définies par Pôle emploi : A, B, C, D ou E.

Les enquêtes Emploi en continu ont été appariées au Fichier Historique de Pôle emploi, ce qui permet de les enrichir avec de nouvelles variables : date d’inscription à Pôle emploi, catégorie de demandeur d’emploi, etc. En pratique, on cherche à retrouver les personnes de l’enquête Emploi dans le Fichier Historique à partir de leur prénom, leur sexe, leur date de naissance et leur(s) adresse(s) sur la période 2012‑2017 (appariement dit « statistique »). Si le sexe et la date de naissance sont codés de la même façon dans les deux bases de données et peu sujets à erreurs, en revanche les prénoms et adresses sont plus difficiles à rapprocher. Différentes méthodes sont donc combinées : comparaison des écritures et des prononciations des prénoms, comparaison des libellés d’adresses et distances géographiques entre les adresses après géolocalisation. L’algorithme d’appariement est décrit plus en détail dans le document de travail n° F1904 de l’Insee [Coder et al., 2019].

L’enquête Emploi est représentative de la population vivant en ménage ordinaire. Dès lors, si l’appariement était techniquement parfait, l’enquête appariée devrait permettre de retrouver, en 2017, les 3,4 millions de demandeurs d’emplois dénombrés en France métropolitaine à partir du Fichier Historique (aux demandeurs d’emploi vivant hors ménage ordinaire près). En pratique, elle ne permet d’en dénombrer que 2,7 millions, soit un taux de couverture de l’appariement estimé à 81 % en catégorie A et à 84 % sur l’ensemble des catégories de demandeurs d’emploi. Il reste donc 0,7 million d’inscrits à Pôle emploi en catégorie A, soit 19 %, qui ne sont pas représentés dans l’appariement. Certains inscrits à Pôle emploi résident dans des communautés (foyers, centres d’hébergements, internats, établissements pour personnes handicapées, etc.), dans des hôtels ou campings, ou encore sont sans domicile fixe et ne peuvent donc être représentés par l’enquête Emploi, laquelle est réalisée uniquement auprès des ménages ordinaires. La méthode d’appariement peut aussi échouer à identifier certaines personnes. Les hommes, les jeunes (15‑24 ans), les franciliens et les personnes nées à l’étranger sont par exemple plus souvent en échec d’appariement, en raison de prénoms orthographiés de manière moins homogène entre les sources, d’adresses moins stables, etc. Toutefois, ces biais restent contenus, puisque ces quatre populations représentent respectivement 50 %, 13 %, 18 % et 20 % des inscrits en catégorie A d’après l’appariement, contre respectivement 52 %, 14 %, 19 % et 21 % des inscrits en catégorie A dans l’ensemble du Fichier Historique. Réciproquement, certains échecs d’appariement peuvent être identifiés à l’aide de l’inscription déclarée dans l’enquête Emploi. Ces chômeurs supposés être inscrits en catégorie A (figure 7) sont un peu plus souvent des hommes ou des jeunes, comme attendu, mais en ce qui concerne leurs autres caractéristiques (statut spontanément déclaré, proportion de chômeurs de longue durée, nombre moyen de démarches actives de recherche d’emploi), elles sont très proches de celles des chômeurs appariés. Cela conforte l’hypothèse selon laquelle l’appariement représente tout de même assez bien l’ensemble des inscrits à Pôle emploi.

Finalement, le taux de couverture global est assez élevé, stable sur la période 2013-2017 (81 % sur les cinq années pour la catégorie A) et les biais sont limités : les évolutions constatées sur le sous‑champ des individus appariés semblent donc permettre de bien retracer celles de l’ensemble de la population.