Le jour de carence dans la fonction publique de l’État : moins d’absences courtes, plus d’absences longues

La loi de finances pour 2012 a instauré un jour de carence pour arrêt maladie dans la fonction publique « par mesure d’équité entre secteur privé et secteur public » (encadré 1). Cette mesure a pris effet au 1^er janvier 2012. Elle a ensuite été supprimée par la loi de finances pour 2014 au regard de son absence de « réelle efficacité » dans la prévention de l’absentéisme (encadré 1). Elle a ainsi pris fin au 1^er janvier 2014.

En l’absence de jour de carence, les agents de la fonction publique de l’État reçoivent leur salaire pendant les trois premiers mois d’un arrêt maladie. En présence du jour de carence, le premier jour d’arrêt maladie n’est pas rémunéré. Le but de cette analyse est d’étudier l’effet de ce dispositif sur les absences pour raison de santé dans la fonction publique de l’État.

L’enquête Emploi (sources et méthodes) permet de réaliser une telle étude. En effet, elle présente deux avantages majeurs. En premier lieu, elle permet de s’intéresser aux absences pour raison de santé, et non pas aux seuls arrêts maladie au sens administratif. Elle peut donc prendre en compte, par exemple, les cas où un agent pose une journée de réduction du temps de travail (RTT) quand il est malade, pour éviter une éventuelle retenue de salaire. En revanche, il est impossible d’évaluer par ce biais l’effet financier du dispositif, car la nature de l’absence déclarée à l’employeur n’est pas connue. En deuxième lieu, l’enquête Emploi permet de mesurer les absences pour raison de santé de manière comparable dans la fonction publique de l’État et dans le secteur privé. En effet, le questionnaire de l’enquête ne dépend pas du secteur d’activité de la personne sondée.

Un indicateur simple des absences pour raison de santé est la prévalence. Il s’agit de la part des agents qui sont absents pour raison de santé au moins une partie de la semaine étudiée. L’enquête Emploi permet de la mesurer de façon homogène entre la fonction publique de l’État et le secteur privé.

Le niveau de la prévalence des absences pour raison de santé est plus élevé dans le secteur privé que dans la fonction publique de l’État. Cette différence de niveau découle notamment des caractéristiques observées des individus et de leur poste (Inan, 2013).

Les tendances temporelles de la prévalence sont quant à elles comparables entre la fonction publique de l’État et le secteur privé avant l’introduction du jour de carence (figure 1), à l’exception de l’évolution entre 2008 et 2009. Ces deux années ont en effet été marquées par l’accord national interprofessionnel applicable en juillet 2008, qui a élargi l’accès à l’indemnisation complémentaire par l’employeur dans le secteur privé, et par la crise économique.

Cette comparabilité des tendances nous amène à faire l’hypothèse que, sans le jour de carence, les absences dans la fonction publique de l’État auraient évolué comme dans le secteur privé, que l’on considère ici comme un groupe « de contrôle » ou « témoin » (sources et méthodes).

Or, la prévalence a continué à évoluer de manière comparable dans le secteur privé et la fonction publique de l’État, y compris pendant la période d’application du jour de carence. Le dispositif n’a donc pas conduit à une variation significative de la prévalence des absences pour raison de santé une semaine donnée.

En revanche, au sein de la fonction publique de l’État, la répartition des absences par durée a changé pendant la période d’application du jour de carence : il y a eu moins d’absences de deux jours et plus d’absences d’une semaine à trois mois (encadré 2). Ces résultats sont cohérents avec plusieurs études s’intéressant à l’effet d’un jour de carence en France ou à l’étranger (encadré 3).

Le jour de carence a conduit à une baisse importante des absences de deux jours. Dans la fonction publique de l’État, leur prévalence a diminué fortement les deux années d’application de la mesure, alors qu’elle est restée assez stable dans le secteur privé (figure 2). D’après les calculs exploitant cette comparaison et tenant compte des caractéristiques des personnes interrogées (sources et méthodes), la prévalence des absences de deux jours aurait diminué de plus de 50 % en raison de la mesure (Cazenave-Lacroutz et Godzinski, 2017).

L’effet dissuasif du jour de carence sur le fait de commencer un arrêt maladie peut expliquer cette baisse. Il agirait surtout en cas d’affection bénigne, correspondant aux absences les plus courtes (de deux ou trois jours). Cependant, la part des absences d’une journée (encadré 2) ne change pas. En effet, pour éviter une retenue de salaire due au jour de carence, les agents peuvent préférer substituer à un arrêt maladie un autre type d’absence (jour de RTT, jour de congé annuel, autorisation d’absence…).

En revanche, la prévalence des absences d’une semaine à trois mois a augmenté dans la fonction publique de l’État pendant la période d’application du jour de carence et diminué après sa suppression (figure 3). Ces variations sont significatives quand on les compare avec celles du secteur privé. D’après les calculs tenant compte de l’évolution des absences dans le secteur privé et des caractéristiques des personnes interrogées, la prévalence des absences d’une semaine à trois mois aurait augmenté de 25 % sous l’effet de la mesure (Cazenave-Lacroutz et Godzinski, 2017).

Cette hausse des absences longues pourrait s’expliquer par trois mécanismes. Tout d’abord, le jour de carence engendre un coût fixe pour le salarié à chaque prise d’arrêt maladie. Un agent n’a donc pas intérêt à hâter son retour au travail avant d’avoir la certitude d’être guéri. Ainsi, il peut trouver prudent de prolonger son arrêt, pour éviter une rechute synonyme d’une nouvelle pénalité. Ensuite, du fait de ce coût fixe, certains agents connaissant un problème de santé pourraient hésiter à s’arrêter de travailler pour se soigner. Leur état de santé se dégraderait et conduirait in fine à des arrêts plus longs. Enfin, la mise en place d’un jour de carence pourrait générer chez des agents prenant un arrêt maladie le sentiment d’être injustement mis à contribution, les conduisant, par réaction, à prolonger un peu cet arrêt. Ces hypothèses ne sont ni exclusives ni exhaustives et aucun élément ne permet à ce stade de les confirmer ou infirmer.

Les effets estimés du jour de carence varient selon plusieurs des caractéristiques individuelles des salariés. Les absences de deux jours diminuent plus fortement pour les employés jeunes que pour les employés plus âgés. Leur baisse est également plus marquée pour les personnes travaillant peu de jours par semaine. Ces agents pourraient changer l’organisation de leur semaine de travail en cas d’indisposition passagère.

Les femmes et les hommes ont des comportements différents. Les femmes diminuent significativement leurs absences de deux jours et elles les diminuent davantage que les hommes. Les hommes augmentent significativement leurs absences d’une semaine à trois mois, mais la différence avec les femmes n’est pas statistiquement significative pour ces absences longues.