Report de l’âge de la retraite et taux d’emploi des séniors : le cas de la réforme des retraites de 2010

Après une longue période de baisse, le taux d’activité des séniors s’est redressé en France à partir du début des années 2000. Ainsi, pour les personnes âgées de 60 à 64 ans, le taux d’emploi des hommes est passé de 10,7 % en 2000 à 25,4 % en 2014. Pour les femmes, il est passé respectivement de 10,1 % à 24,9 %. La hausse a été encore plus marquée pour les personnes âgées de 55 à 59 ans. Ces évolutions peuvent être reliées en partie aux différentes réformes des retraites intervenues depuis 1993, mais aussi à la fermeture progressive de dispositifs facilitant la sortie anticipée du marché du travail, comme les préretraites ou la dispense de recherche d’emploi pour les chômeurs âgés. Pour les femmes, elles s’inscrivent également dans le mouvement générationnel d’augmentation de leur taux d’activité à tous âges.

Parmi les réformes des retraites, celles de 1993, 2003 et 2014 ont eu des effets potentiellement importants, mais qui ne seront complètement observables que dans la durée. Ces réformes ont surtout modifié le nombre d’années de cotisation requises pour l’obtention d’une retraite à taux plein, selon des calendriers assez étalés (figure 1). Leur impact sur la population est très progressif (Bozio, 2011) pour la réforme de 1993. Elles laissent par ailleurs une marge importante d’ajustement autour de l’âge d’accès au taux plein, en particulier depuis la réforme de 2003. Celle-ci a en effet assoupli la décote appliquée aux liquidants qui ne satisfont pas à la condition de durée de cotisation. Pour contrebalancer l’allongement de cette durée, la réforme de 2003 a instauré le dispositif « carrières longues », qui autorise les personnes ayant commencé à travailler très tôt à partir avant 60 ans. Au total, la complexité et la progressivité de ces réformes expliquent que leur impact soit difficile à mesurer. Il est notamment difficile de le dissocier d’autres mouvements de fond comme, par exemple, l’augmentation du niveau de qualification des générations concernées, qui favorise également le maintien des séniors dans l’emploi.

La réforme de 2010 a des caractéristiques très différentes. Elle a déplacé les limites à l’intérieur desquelles la liquidation peut avoir lieu. L’âge d’ouverture des droits (AOD) est passé de 60 ans pour la génération 1950 à 62 ans pour la génération 1955. Le rythme avait d’abord été fixé à quatre mois de décalage par génération ; il a ensuite été accéléré à cinq mois par génération dans la loi de finances de 2011. L’âge d’accès au taux plein sans condition de durée de cotisation a évolué parallèlement, passant de 65 ans à 67 ans.

La simplicité et le caractère rapide et contraignant de cette réforme en font une situation d’« expérience naturelle » (sources et méthodes), propice à l’évaluation d’un véritable effet causal « toutes choses égales par ailleurs ». Il est possible de proposer une évaluation de l’impact de la réforme, non seulement sur les taux d’activité, mais également sur l’emploi et les autres statuts sur le marché du travail. L’objectif est d’estimer dans quelle mesure le décalage de l’âge de la retraite se traduit par une hausse effective du taux d’emploi des séniors, les autres effets possibles étant une aggravation du chômage ou un développement de formes d’inactivité autres que la retraite (Dubois et Koubi, 2016).

La démarche consiste à comparer les situations (activité, chômage) des générations touchées par la réforme et de celles qui ne l’ont pas été (figure 1). On s’intéresse pour cela aux générations 1949 à 1953. Les générations 1949 et 1950 constituent le groupe témoin qui n’a pas du tout été affecté par la réforme. Dans la génération 1951, les personnes concernées sont celles qui sont nées après le 1^er juillet : elles ont dû attendre d’avoir 60 ans et 4 mois pour faire valoir leurs droits. Ce délai d’attente a été porté à 60 ans et 9 mois pour la génération 1952 et à 61 ans et 2 mois pour la génération 1953. Les situations pendant et autour de ces périodes d’attente du nouvel AOD peuvent être mesurées finement à partir des enquêtes Emploi de 2008 à 2014 (sources et méthodes). L’enquête Emploi recueille en effet de façon précise les dates de naissance des personnes et le détail de leur situation, avec une périodicité rapprochée. Le taux d’activité a peu varié en dehors des périodes et tranches d’âge visées par la réforme : il est à peu près stable avant 57 ans et après 62 ans pour l’ensemble des générations 1949 à 1953 (figure 2). Il l’est également entre ces deux âges pour les générations précédant la réforme, celles nées de 1949 à 1950.

En revanche, les taux d’activité des personnes de 58 à 62 ans augmentent comme prévu lorsqu’on passe de la génération 1950 à la génération 1951, puis à la génération 1952. Les mouvements sont de même nature pour l’emploi et le chômage. C’est l’augmentation observée entre 60 ans et 62 ans qui correspond aux effets directs de la réforme. L’augmentation des taux d’activité avant 60 ans s’expliquerait plutôt par la suppression à peu près concomitante du dispositif de dispense de recherche d’emploi, ce dernier concernant des personnes en grande partie inactives au sens du Bureau international du travail. Les comportements avant 60 ans peuvent aussi avoir été affectés par un effet « horizon » : les personnes adaptent en partie leurs comportements en fonction de la distance à laquelle ils se trouvent de l’âge normal de la retraite. On parle d’effet horizon lorsque le décalage de l’âge d’accès à la retraite entraîne un décalage similaire de l’ensemble des transitions de fin de carrière.

Un autre phénomène apparaît également pour la génération 1953 qui enchaîne deux ruptures : la marche d’escalier correspondant à son AOD de 61 ans et deux mois succède à une marche d’escalier dès l’âge de 60 ans. Celle-ci découle de la mise en œuvre du décret de novembre 2012, qui a élargi le bénéfice du dispositif « carrières longues » aux personnes ayant commencé à travailler avant l’âge de 20 ans. Or, la génération 1953 a eu 60 ans en 2013. Elle a ainsi pleinement bénéficié de cet élargissement, surtout les hommes, plus fréquemment concernés par les critères du décret. Pour neutraliser cette interaction entre les effets de la réforme de 2010 et ceux du décret de novembre 2012, la suite de l’analyse se restreint aux personnes dont l’âge de fin d’études est supérieur ou égal à 18 ans, âge de début de carrière maximal ouvrant droit au dispositif des carrières longues pour la génération 1952 et les précédentes, et exclut la génération 1953. Elle se focalise par ailleurs sur les comportements observés entre 60 ans et 61 ans.

Une modélisation simple permet de préciser les constats qui découlent de l’analyse de la figure 2. Elle chiffre l’impact de la réforme sur les probabilités d’être dans les différents statuts entre l’AOD initial de 60 ans et le nouvel AOD découlant de la réforme : 60 ans et quatre mois pour les individus nés du 1^er juillet au 31 décembre 1951, 60 ans et neuf mois pour les natifs de 1952, et 61 ans et deux mois pour ceux de 1953.

Le surcroît d’activité induit par la réforme se traduit majoritairement par un accroissement de l’emploi, mais également du chômage, voire de l’inactivité (hors retraite). La réforme a fait baisser la probabilité des séniors d’être à la retraite entre 60 ans et leur nouvel AOD. Pour les hommes, la diminution est de 27 points (de 57 % à 30 %), qui se décomposent de la manière suivante : + 14 points d’emploi à temps plein (de 24 % à 38 %), + 3 points d’emploi à temps partiel, + 7 points de chômage et + 3 points d’inactivité (figure 3). Pour les femmes, la probabilité d’être à la retraite a baissé de 22 points (de 40 % à 18 %), soit un accroissement de 9 points de la probabilité d’occuper un emploi à temps complet (de 23 % à 32 %), de 7 points pour un emploi à temps partiel et de 6 points pour le chômage, leur probabilité d’être inactive étant restée inchangée.

L’effet de la réforme peut aussi être analysé du point de vue des probabilités de transition entre les différentes situations possibles vis-à-vis de l’emploi. On s’intéresse aux probabilités annuelles de changer de statut entre l’âge de 58 ans et le passage à la retraite pour une personne dont l’âge de fin d’études est supérieur ou égal à 18 ans. À ces âges, avant réforme, une personne ayant un emploi avait 14,5 % de chance de partir à la retraite dans l’année (figure 4) ; après la réforme, cette probabilité chute à 5,9 %. Ce mouvement reflète à la fois une hausse de la probabilité de se maintenir en emploi (de 81,8 % à 91,3 %), mais aussi, dans une moindre mesure, une hausse de la probabilité de connaître une période de chômage (de 1,2 % à 1,7 %), même si cette probabilité est structurellement faible à ces âges.

Pour les personnes initialement au chômage, l’impact de la réforme est plus difficile à chiffrer, car les effectifs concernés sont faibles et les évolutions ne sont donc pas statistiquement significatives. La probabilité de rester au chômage était élevée avant la réforme, de 45,1 % sur un an, avec seulement trois chances sur dix de retrouver un emploi et deux chances sur dix de basculer vers la retraite. La réforme s’est traduite par une baisse des retours à l’emploi. Elle s’est surtout traduite par un risque plus important de rester au chômage : les personnes au chômage y restent plus longtemps, dans l’attente d’une liquidation plus tardive de leur retraite. Dans une moindre mesure, la probabilité (statistiquement significative) de rester inactif non retraité augmente.

Au total, à court terme, l’effet dominant de la réforme aurait été de figer les situations atteintes à l’approche de la soixantaine dans l’attente du nouvel âge d’accès à la retraite : c’est surtout par l’allongement de la durée d’emploi des personnes encore en situation d’emploi entre 58 ans et 60 ans que la réforme aurait permis d’accroître l’emploi global.