L'APA, un dispositif plus mobilisé en Seine-Maritime, dans le Calvados et dans l'Orne

L'allocation personnalisée d'autonomie des personnes âgées (APA, cf. définitions) a vocation à pallier les conséquences financières de la perte d'autonomie due au vieillissement. Toute personne âgée d'au moins 60 ans qui a besoin d'une aide pour accomplir les actes essentiels de la vie quotidienne ou dont l'état nécessite une surveillance régulière, est éligible à l'APA.

En 2013, 837 000 Normands sont âgés de 60 ans ou plus, dont 321 000 d'au moins 75 ans (figure 2), âge à partir duquel la prévalence de la dépendance augmente sensiblement. Les 75 ans ou plus représentent 9,6 % des Normands, soit légèrement plus qu'au niveau métropolitain (9,2 %). Cette tranche d'âge est plus présente dans les départements de l'Orne et de la Manche, où elle rassemble 12 % de la population, mais moins dans celui de l'Eure (8 %), département le plus jeune de la région.

Du fait des gains d'espérance de vie, cette population progresse rapidement. Le nombre de Normands âgés de 75 ans ou plus a augmenté de 9,8 % de 2008 à 2013. Ce rythme est légèrement plus rapide qu'au niveau métropolitain (+ 9,3 %), notamment dans le Calvados (+ 12,3 %), département attractif pour les retraités.

Fin 2013, 68 800 Normands bénéficient de l’APA. Le taux de bénéficiaires de cette prestation (définitions) est légèrement plus élevé en Normandie qu’en France métropolitaine (respectivement 21,4 % et 20,6 %), ce qui positionne la Normandie au 5e rang des régions de métropole. Le recours à l’APA présente néanmoins des disparités au sein de la région. La Seine-Maritime, le Calvados et l’Orne figurent dans le premier tiers des départements métropolitains pour ce recours. À l’inverse, la Manche et l’Eure se placent dans les dix derniers (figure 1).

Bien que l'attribution de l'APA ne soit pas soumise à condition de ressources, les revenus du demandeur déterminent le montant de l'APA. Les personnes pauvres, qui bénéficieraient des montants les plus élevés, seraient donc incitées à demander l'APA. Inversement, les bénéficiaires potentiels les plus aisés, qui percevraient une allocation très faible, n'en font pas nécessairement la demande. Le recours à l'APA est en effet généralement plus fort dans les départements métropolitains où le taux de pauvreté des 75 ans ou plus est le plus élevé. Toutefois, ce constat ne s'observe pas pour les départements normands. Les départements de Seine-Maritime, du Calvados et de l'Orne se caractérisent par un important recours à l'APA, alors que les taux de pauvreté des ainés sont moins élevés (figure 4). Les disparités de recours à l'APA entre les départements normands ont des origines multiples. Certains départements, tel l'Eure, participent plutôt en finançant directement des organismes intervenant dans l'aide aux personnes âgées dépendantes. Mais ces écarts renvoient aussi au volontarisme des conseils départementaux en la matière. En effet, les départements possèdent une marge de manœuvre dans l'attribution de l'APA ⁽¹⁾ , notamment en incitant ou non les bénéficiaires potentiels à déposer une demande d'APA, ou dans le classement des personnes selon les groupes Iso Ressources (GIR, cf. définitions).

Sont éligibles à l'APA les bénéficiaires résidant à leur domicile ou vivant dans un établissement d'hébergement pour personnes âgées, médicalisé ou non. Les bénéficiaires de l'APA à domicile sont majoritaires, en Normandie comme au niveau métropolitain (respectivement 61,3 % et 58,8 %). Ceux qui vivent en établissement sont proportionnellement plus nombreux dans la Manche et dans l'Orne.

Les bénéficiaires de l'APA se concentrent, logiquement, aux âges élevés, en particulier s'agissant de l'APA en établissement. Les moins de 75 ans constituent 8 % des bénéficiaires en établissement et 12 % à domicile. Les 85 ans ou plus en représentent respectivement les deux tiers et la moitié. Du fait de leur espérance de vie supérieure, les femmes représentent les trois quarts des allocataires de l'APA, à domicile comme en établissement.

Le nombre de bénéficiaires a progressé de façon continue de 2008 à 2013, en Normandie comme au niveau national, bien qu'à un rythme un peu en retrait dans la région (respectivement + 10,7 % et + 12,7 %). En 2013, ce sont ainsi 6 700 Normands de plus qu'en 2008 qui bénéficient de cette mesure. Cette croissance est plus dynamique en Seine-Maritime (+ 13,6 %), beaucoup moins marquée et concentrée sur l'année 2012 dans la Manche (+ 3,6 %).

Le mode d'hébergement des bénéficiaires a évolué au cours de cette période. Le nombre de bénéficiaires en établissement s'est accru plus fortement que le nombre de ceux vivant à domicile (respectivement + 16,3 % et + 7,4 %, figure 2). Dans la Manche, le nombre d'allocataires à domicile a même reculé de 10,0 %, l'accent y étant porté sur les bénéficiaires en établissement (+ 20,5 %).

Les dépenses brutes d'APA des Conseils départementaux normands s'élèvent à 294 millions d'euros en 2013, soit 7,8 % de leurs dépenses. Cela représente 5,6 % du total métropolitain. Cette proportion est proche du poids de la région dans le nombre de bénéficiaires (5,7 %). Comme pour le nombre de bénéficiaires, les dépenses dans les prestations à domicile sont majoritaires, en Normandie comme en métropole (61,6 % et 59,0 %).

En euros courants, les dépenses d'APA ont progressé de 4,2 % en Normandie de 2008 à 2013, rythme deux fois moins important qu'au niveau métropolitain (+ 11,3 %). Compte tenu de l'inflation, les dépenses régionales d'APA ont même diminué en termes réels car cette hausse reste inférieure à la hausse des prix à la consommation (+ 8,2 %). Le Calvados a connu l'évolution la plus dynamique (+ 13,0 %). Ces dépenses ont aussi augmenté dans l'Orne (+ 8,0 %), mais beaucoup moins dans l'Eure et en Seine-Maritime (+ 2 % chacun) ; elles se sont repliées dans la Manche (– 1,1 %).

Les besoins évoluent en Normandie comme en France métropolitaine, les dépenses d'APA à domicile diminuant au profit de celles en établissement. Les dépenses d'APA à domicile ont reculé de – 5,7 % en Normandie. À l'inverse, les prestations d'APA en établissement ont progressé de façon quasi-linéaire (+ 25,4 %) en Normandie.

Les aides aux personnes âgées ne constituent qu'une des facettes du champ d'intervention des Conseils départementaux en matière sociale, aux côtés des aides sociales à l'enfance, aux personnes handicapées et à l'insertion. En 2013, la part des dépenses d'APA dans les dépenses brutes totales d'aide sociale des départements (définitions) est de 16,4 % en Normandie, soit un point de plus qu'en moyenne métropolitaine. Cette proportion est moins élevée dans l'Eure (13,2 %) car du fait de la jeunesse de sa population, les dépenses sociales y sont plus orientées vers l'enfance et l'insertion. Elle atteint 20 % dans la Manche et l'Orne, départements où le poids démographique des personnes âgées est plus marqué.

Bien que les prestations d'APA aient progressé en niveau, leur part dans les dépenses sociales des départements normands a reculé de deux points de 2008 à 2013. En effet, d'autres types de dépenses sociales ont augmenté plus fortement, notamment les dépenses liées au revenu de solidarité active (RSA), en lien avec le développement de la pauvreté. Le taux de pauvreté régional est passé de 12,5 % à 13,5 % de 2008 à 2013.

En 2013, le coût moyen par bénéficiaire de l'APA (définitions) est proche selon le type d'hébergement. Il s'établit en Normandie à 4 240 € pour l'aide en établissement et à 4 290 € à domicile (figure 3). Le coût par bénéficiaire en établissement est plus élevé en Seine-Maritime (4 500 €). À domicile, les coûts par bénéficiaires sont plus élevés dans la Manche et dans l'Eure (respectivement 5 050 € et 4 840 €), en lien avec une proportion plus importante de bénéficiaires classés en Groupe Iso Ressources (GIR) 1 et 2, qui correspondent aux personnes les plus dépendantes ; il est plus faible dans l'Orne (4 120 €).

Comme au niveau national, les coûts par bénéficiaire ont évolué en sens opposé selon le type d'hébergement. Le coût par bénéficiaire à domicile a diminué : il se situait à 4 890 € en 2008. En effet, de 2008 à 2013, les dépenses correspondantes ont diminué de 5,7 %, alors que le nombre de bénéficiaires s'est accru de 7,4 %. Dans le même temps, le coût par bénéficiaire en établissement a augmenté : il était de 3 930 € en 2008 (figure 3). Cette évolution résulte d'une croissance des dépenses supérieure à celle du nombre de bénéficiaires (respectivement + 25,4 % et + 16,3 %).

Au niveau national, il existe une forte relation positive entre le taux d'équipement en places d'hébergement pour personnes âgées et le taux de bénéficiaires de l'APA en établissement : puisque l'offre existe, les besoins sont plus aisément satisfaits. Cette relation est plus nette encore s'agissant de l'équipement en lits médicalisés pour personnes âgées. Elle se vérifie bien en Normandie, hormis dans l'Eure. En particulier, l'Orne se classe dans les 15 premiers départements pour chacun de ces indicateurs (figure 4).

Certains départements métropolitains, à l'instar du Pas-de-Calais et de l'Aisne, présentent à la fois de forts taux de bénéficiaires de l'APA à domicile et d'équipement en places de services de soins infirmiers à domicile (SSIAD). Ce n'est pas le cas en Normandie. Ainsi, le Calvados est bien positionné pour ce taux de bénéficiaires mais assez peu équipé en places de SSIAD. La Manche présente les caractéristiques inverses (figure 4). Ce constat traduit une large influence des politiques mises en œuvre dans chaque département.