L'impact des aides au logement sur le secteur locatif privé

En 2012, les pouvoirs publics ont consacré 15,8 milliards d'euros d'aides personnelles pour les locataires dont 8,1 milliards pour le secteur locatif privé. Les aides au logement regroupent l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement familiale (ALF) et l'allocation de logement sociale (ALS - sources et méthodes). L'augmentation du budget de l'État consacré à ces aides est continue depuis la fin des années 1970 et a été particulièrement forte pendant les années 1990 (figure 1). Cette augmentation résulte d'un fort accroissement du nombre de bénéficiaires au début des années 1990 et d'une hausse du montant des aides par bénéficiaire. En 2012, 5,7 millions de ménages percevaient une aide au logement (figure 1).

Le montant de l'aide est plafonné et dépend de différents éléments : le nombre de personnes à charge, le lieu de résidence, le montant du loyer ou de la mensualité de remboursement de prêts et les ressources du foyer.

Ces allocations ont plusieurs objectifs : limiter le taux d'effort des ménages locataires bénéficiaires ou leur permettre d'accéder à des logements de meilleure qualité, à taux d'effort donné. Néanmoins, ces aides peuvent avoir un effet inflationniste : comme elles permettent à certains ménages d'accéder à des logements de meilleure qualité, la demande s'accentue et peut conduire à une hausse des loyers si le nombre et la qualité des logements ne s'ajustent pas suffisamment. En d'autres termes, une partie du bénéfice de l'allocation des ménages serait alors transférée aux bailleurs. Cet effet inflationniste serait d'autant plus fort que les bailleurs ont la capacité de connaître les locataires éligibles et perçoivent parfois directement ces aides.

Pour évaluer l'efficacité des aides, il est donc important de quantifier leur impact sur le montant des loyers, sur la qualité et sur la quantité des logements locatifs offerts. La méthode d'évaluation utilisée repose ici sur les discontinuités géographiques dans le versement de l'aide, c'est-à-dire sur l'existence d'un zonage qui affecte le montant des aides versées. Ce zonage a été établi en 1978 et a été très peu modifié depuis. La zone I inclut l'agglomération de Paris et les villes nouvelles franciliennes. La zone II regroupe toutes les agglomérations qui comprenaient plus de 100 000 habitants, les franges de l'Île-de-France ainsi que quelques agglomérations plus petites et présentant un marché immobilier tendu (par exemple les zones frontalières et côtières) ou durement frappées par la crise des années 1970. La zone III correspond au reste du territoire, c'est-à-dire la grande majorité des agglomérations de moins de 100 000 habitants en 1978. Le montant des aides est plus élevé en zone II qu'en zone III. Cet écart représente maintenant environ 20 ou 30 euros par mois, selon le revenu disponible du ménage.

Un premier examen montre que les loyers sont en moyenne plus élevés en zone II qu'en zone III, même lorsque la taille des agglomérations était comparable en 1975 (figure 2), c'est-à-dire avant la montée en charge des aides ; comparer des zones similaires avant cette montée en charge permet ainsi de s'affranchir d'un éventuel effet de ces aides sur l'offre de logement.

Ces différences de loyer peuvent toutefois refléter des caractéristiques intrinsèques aux agglomérations autres que leur taille de 1975. Aussi doit-on chercher à mesurer toutes choses égales par ailleurs les écarts de loyers entre la zone II, où les aides sont plus élevées, et la zone III. À cet effet, on comparera donc les agglomérations dont la population est juste inférieure à 100 000 habitants avec celles situées juste au-dessus de ce seuil, en contrôlant des caractéristiques observées des logements et des agglomérations (sources et méthodes).

Les résultats obtenus par cette méthode indiquent que les loyers sont significativement plus élevés dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, suggérant un lien causal entre les aides au logement et le niveau des loyers privés. Cette étude confirme et actualise ainsi des résultats établis en France et dans d'autres pays (encadré). Les loyers dans la zone II sont en effet plus élevés, toutes choses égales par ailleurs, de 5,3 % sur la période 2005- 2012, soit 25 euros par mois (figure 3). Une certaine incertitude entoure cette estimation : la hausse serait située entre 1,6 % et 8,9 %. La méthode utilisée ne permet pas de calculer la part de l'aide absorbée par la hausse de loyer.

Plusieurs éléments corroborent l'interprétation causale, à savoir que les loyers plus élevés des agglomérations de plus de 100 000 habitants seraient bien dus au zonage des aides pour le logement. Tout d'abord, les marchés locatifs des agglomérations situées de part et d'autre de ce seuil, c'est-à-dire entre 50 000 et 200 000 habitants, semblent similaires : la taille de la population n'a pas d'effet sur le niveau du loyer (hors zonage des aides au logement) et la croissance démographique passée est proche dans les zones II et III. Ensuite, l'effet sur les loyers est hétérogène. Il serait significativement plus fort pour les logements occupés en priorité par les ménages modestes (6,7 %) et pour les logements de moins de trois pièces (5,7 %), susceptibles d'être concernés plus fréquemment par les aides. Enfin, cet effet est stable sur longue période : les loyers seraient plus élevés dans la zone II aussi bien dans les années 1990 que dans les années 2000.

À la différence de travaux antérieurs s'appuyant sur une évolution du montant versé ou du nombre de bénéficiaires, cette étude utilise le zonage des aides pour le logement. Cette approche spatiale offre la possibilité d'évaluer l'impact de ce type de mesure sur le fonctionnement du marché locatif privé. Les estimations indiquent que les aides plus importantes dans la zone II n'auraient eu aucun effet sur la qualité des logements locatifs privés, telle qu'elle peut être mesurée dans les enquêtes via la présence d'une salle de bain, de WC, la surface du logement, le nombre de pièces, la présence d'un jardin, d'un garage, d'un balcon, le dispositif de sécurité du logement (alarmes, portes blindées), la qualité de l'isolation, le nombre de logements dans le bâtiment (figure 3). Les caractéristiques du logement moins structurelles, telles que la qualité des peintures ou l'installation électrique, ne sont pas disponibles dans les données ; ce sont néanmoins des caractéristiques qui justifieraient difficilement une hausse pérenne notable des loyers.

De même, l'augmentation des aides liée au zonage semble n'avoir aucun impact sur le nombre de logements locatifs offerts, tel que mesuré par la part du secteur locatif privé dans la commune. L'effet sur le nombre de logements, et non pas leur part, est également non significatif.

Cette absence d'effet qualité ou quantité signifie que l'offre de logements ne semble pas s'être adaptée à la différence de niveau des aides. Il faut cependant noter que l'augmentation du loyer induite par le zonage des aides reste limitée au regard des montants nécessaires à l'investissement locatif, permettant la construction de nouveaux logements dans le parc privé. Il est donc possible que les gains potentiels liés au zonage soient trop faibles pour qu'une augmentation significative du parc puisse être observée.