Les aides financières à la garde des enfants favorisent-elles l'activité féminine ? L'exemple de la création de la Paje

Parmi l'ensemble des femmes de 20 à 55 ans en couple, 77,4 % déclaraient un revenu d'activité au cours de l'année fiscale 2005 (figure 1), année de montée en régime de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). En France, les mères interrompent rarement leur carrière professionnelle dès le premier enfant. Toujours en 2005, ce sont 85,5 % des mères d'un seul enfant d'âge préscolaire (moins de trois ans) vivant en couple qui avaient une activité professionnelle déclarée. Toutefois, les arrêts sont plus fréquents quand la taille de la famille augmente : lorsque le plus jeune a moins de trois ans, 76,2 % des mères de deux enfants et seulement 54,1 % des mères ayant au moins trois enfants déclaraient un revenu d'activité. Ce phénomène était et reste en partie encouragé par l'existence de l'allocation « complément de libre choix d'activité » (CLCA, auparavant dénommée allocation parentale d'éducation), dont peuvent bénéficier les parents d'au moins deux enfants, jusqu'aux trois ans du plus jeune. En 2004, cette allocation a été étendue aux mères d'un seul enfant, mais pour six mois seulement à l'issue du congé maternité.

Les taux d'activité des mères de jeunes enfants sont très différents selon l'âge de ces enfants. L'année de la naissance de l'enfant, la plupart des mères ont exercé une activité professionnelle. À partir de trois ans, les enfants peuvent être scolarisés et leur mère reprend donc plus facilement une activité professionnelle. C'est pour les mères d'enfants âgés d'un ou deux ans que les taux d'activité sont les plus faibles. Ces écarts semblent plutôt stables. En revanche, quel que soit le nombre d'enfants, la présence de jeunes enfants dans le ménage n'a pas d'effet perceptible sur le taux d'activité des pères.

L'arrêt d'activité de certaines femmes à la naissance d'un nouvel enfant s'explique en partie par la faible disponibilité des modes de garde d'enfants, et par le coût de ceux qui sont disponibles. En 2007, selon l'enquête « Modes de garde et d'accueil des jeunes enfants » de la Drees, près des deux tiers des enfants de moins de 3 ans étaient gardés principalement par leurs parents, même si cela n'excluait pas une garde à l'extérieur pour une partie de la semaine, par exemple en halte garderie [Ananian et Robert-Bobée, 2009]. Pour le tiers restant, le recours à une assistante maternelle était la solution la plus répandue (c'est le mode de garde principal pour 18 % des enfants de moins de 3 ans) suivie par la fréquentation d'une crèche (10 %) ou la garde à domicile (2 %). En 2005, le nombre de places pour la garde de jeunes enfants, tous modes d'accueil confondus, était de 43 places pour 100 enfants de moins de trois ans ; les deux tiers étaient des places chez une assistante maternelle directement employée par la famille [Bailleau, 2007]. Après trois ans, l'immense majorité des enfants sont scolarisés.

Pour réduire la charge financière liée à la présence de jeunes enfants et le coût du recours à une garde payante, de nombreuses aides financières sont proposées aux familles. Ces aides prennent plusieurs formes, dont les principales sont une allocation de base versée sous condition de ressources, une allocation pour l'emploi d'une assistante maternelle ou une garde à domicile, des exonérations de cotisations sociales et enfin un crédit d'impôt de 50 % des sommes versées dans l'année. Le montant des allocations est différent selon les ressources totales du ménage, mais est aussi fonction des choix d'activité des parents : en particulier, les plafonds sont plus élevés lorsque les deux parents travaillent que lorsqu'un seul d'entre eux a une activité rémunérée.

La réforme de 2004 n'a pas eu d'impact sur les exonérations de charge ou les aides fiscales, mais elle a créé un cadre unifié pour l'ensemble des autres allocations liées à la petite enfance, avec la mise en place de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) : prime à la naissance ou à l'adoption, allocation de base, aides à la garde des enfants ou à l'interruption d'activité. Cette intégration s'est accompagnée d'une hausse des aides à la garde des enfants par une assistante maternelle, ainsi que du plafond de ressources pour le versement de l'allocation de base. La somme des allocations reçues par les familles qui font garder leurs enfants a ainsi augmenté de manière très variable selon le niveau de revenu du fait des modifications conjointes des montants et des seuils des tranches. À l'exception des familles les plus aisées (dernier quintile de la distribution de revenus), l'augmentation a été conséquente, pouvant aller jusqu'à 3 500 euros par an (figure 2). À titre de comparaison, la dépense moyenne liée à l'emploi d'une assistante maternelle était de 510 euros par mois en 2007 [Blanpain, 2009]. La création de la Paje a donc réduit substantiellement le coût net du recours à un mode de garde pour la plupart des familles de jeunes enfants.

La réforme est entrée en vigueur de manière progressive sur la base de la date de naissance des enfants. En effet, seules les familles dont le dernier enfant est né après le 1^er janvier 2004 ont bénéficié du nouveau système, les autres familles restant éligibles aux allocations de l'ancien système (allocation pour jeunes enfants, APJE qui correspond à la nouvelle allocation de base de la Paje, et aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle, Afeama correspondant au complément mode de garde de la Paje).

Du fait de cette mise en œuvre progressive, pendant quelques années, certaines familles ont bénéficié de ces nouvelles allocations plus généreuses tandis que d'autres familles étaient toujours dans l'ancien système. Cela permet d'estimer l'effet spécifique de la réforme sur les mères d'enfants de deux ans. Cette analyse est menée sur les données des déclarations fiscales qui permettent de mesurer à la fois l'activité, la composition des familles et le recours à des modes de garde payants (voir sources et méthodes).

L'examen visuel des taux d'activité par date et âge de l'enfant permet de préciser le principe de l'évaluation (figure 3). À partir de 2006, la Paje bénéficie à la fois aux mères d'enfants d'un an et de deux ans et leurs taux d'activité évoluent de manière assez parallèle. En revanche, en 2005, les mères d'un enfant de deux ans sont encore dans l'ancien dispositif et leur taux d'activité est plus en retrait par rapport à celles dont le dernier enfant est né un an plus tard. L'évaluation consiste à chiffrer plus précisément cet écart attribuable à la Paje, en contrôlant un certain nombre d'autres déterminants des taux d'activité. Avec cette méthode d'estimation, l'effet de la mise en place de la Paje sur le taux d'activité de ces mères d'un enfant de deux ans se serait élevé à 1,1 point de pourcentage (figure 4).

Une analyse plus détaillée montre que cet effet varie selon la taille de la famille. L'effet de la réforme atteint 1,6 point de pourcentage lorsque l'enfant âgé de deux ans est de rang deux ou plus. Cette reprise d'activité est cependant partielle, puisqu'elle correspond surtout à des revenus annuels inférieurs à un demi-smic annuel (+ 0,8 point), ou compris entre un demi-smic et un smic annuels (+ 0,4 point). L'impact est différent pour les mères d'un seul enfant. Bien qu'il introduise un congé parental de six mois dès le premier enfant, le dispositif de la Paje n'a pas d'effet sur le taux d'activité des mères d'un seul enfant. En revanche, il semble avoir accru leur durée travaillée puisqu'il augmente la proportion de mères d'un seul enfant qui déclarent un revenu au moins égal au smic annuel (+ 0,8 point), au détriment des revenus d'activité inférieurs à ce niveau (- 0,6 point).

La mise en place de la Paje a également eu un effet positif sur le recours à une garde payante. D'après les estimations, la proportion de mères d'un enfant de deux ans qui déclarent une garde payante aurait augmenté en moyenne de 1,8 point sous l'effet de la Paje. Cette progression est plus élevée que celle constatée sur le taux d'emploi. C'est particulièrement le cas pour les mères d'un seul enfant : la mise en place de la Paje expliquerait une augmentation de 1,7 point du taux de recours à une garde payante, alors qu'elle n'aurait pas eu d'effet sur le taux d'activité de ces mères. La réforme pourrait avoir contribué à une substitution de modes de garde payants à des modes de gardes informels (par la famille ou par un tiers). Pour les mères de deux enfants, l'augmentation du recours à une garde payante serait de 2,2 points. Elle est plus faible pour les mères de trois enfants (1,2 point).

Au total, la mise en place de la Paje aurait eu des effets positifs sur l'activité féminine, mais d'ampleur modeste, tout au moins à court terme. Cette modestie des effets s'explique peut-être par le fait que le recours à une garde payante reste contraint par la disponibilité d'un tel mode de garde et que les places disponibles restent très en deçà du nombre d'enfants d'âge préscolaire.