Vingt ans de réformes des retraites : quelle contribution des règles d’indexation ?

Jusqu’aux années 1970, le niveau de vie des retraités était nettement plus faible que celui des actifs. Par la suite, le développement de carrières plus complètes et plusieurs réformes du mode de calcul des droits (loi Boulin, minimum contributif, revalorisation dynamique du minimum vieillesse) ont conduit à améliorer le niveau des pensions et à diminuer le taux de pauvreté des retraités, en même temps que s’abaissaient l’âge légal et l’âge effectif du départ en retraite. Les retraités ont également profité de la montée en charge des retraites complémentaires.

À partir de la fin des années 1980, la question principale devient celle d’adapter le système à l’accélération du vieillissement démographique qui découle de l’allongement de la durée de vie et, à partir de 2006, de l’arrivée à 60 ans des premières générations de baby-boomers.

Parmi les mesures qui ont été prises, on peut distinguer deux grandes catégories. Une première catégorie regroupe l’ensemble des mesures phares des réformes de 1993, 2003, 2010 et 2014. Il s’agit principalement de l’augmentation du nombre d’années prises en compte pour le calcul du salaire de référence (porté de 10 à 25 par la réforme de 1993), de l’augmentation de la durée de cotisation requise pour atteindre le taux plein (en 1993, 2003 puis 2014) ou du relèvement de l’âge minimal d’ouverture des droits à retraite (en 2010). C’est sur ces mesures que s’est le plus souvent focalisée l’attention. Mais un autre volet important de la politique des retraites a été l’évolution des règles de revalorisation à la fois des salaires passés − lors du calcul de la première pension − et des retraites en cours de service. C’est dès la fin des années 1980 qu’on a adopté une indexation sur les prix dans le régime général, dont le principe a été confirmé par la réforme de 1993, puis étendu aux retraites de la fonction publique en 2003.

L’outil de microsimulation Destinie 2 de l’Insee a été mobilisé pour isoler les effets de ces deux catégories de mesures, à la fois sur le rapport retraites/PIB et sur le niveau de vie relatif des retraités. Les scénarios utilisés ici sont ceux du onzième rapport (projections 2012) du Conseil d’orientation des retraites (sources et méthodes).

Avec ce modèle, les montants de pensions peuvent être projetés en considérant diverses législations (figure 1) :

− La législation prévalant avant toute réforme et sans modification des règles d’indexation ;

− La législation avec passage à l’indexation sur les prix mais sans prise en compte d’aucun autre aspect des réformes ;

− La législation telle que prévue en 2014, intégrant l’ensemble des réformes passées et l’indexation sur les prix.

Si aucune mesure n’avait été prise, les dépenses de pensions auraient représenté entre 20 et 21 points de PIB à l’horizon 2060, ce chiffre étant peu dépendant des hypothèses de croissance (figure 1A). Une fois pris en compte l’ensemble des changements de règles, la masse des pensions se situerait au même horizon entre 12 et 15 points de PIB. Les changements de règles ont ainsi rendu le ratio retraites/PIB beaucoup moins dynamique mais également plus sensible aux hypothèses de croissance économique.

Cette sensibilité accrue découle du changement des règles d’indexation. Celui-ci contribue fortement au freinage des retraites mais d’une façon qui dépend beaucoup du taux de croissance (figure 1B). L’effet du passage à une indexation sur les prix réduit de 6 points le ratio pensions/PIB dans le scénario macroéconomique le plus favorable (variante A’ avec des gains de productivité de 2 %). Cet effet n’est plus que de 3,6 points dans la variante la moins favorable (variante C’ avec des gains de productivité de 1 %). L’effet des autres mesures, lui, est indépendant de la croissance : il représente de l’ordre de 2,5 points de PIB (figure 1C).

Cet impact des réformes peut aussi s’examiner du point de vue des intéressés. Pour les pensionnés, la modération du poids des retraites dans le PIB découle à la fois du relèvement des âges de départ et d’une évolution moins favorable des pensions. Cette dernière ne signifie pas qu’il y ait baisse des pensions en comparaison des niveaux actuels. Dans tous les scénarios envisagés, la pension moyenne à la liquidation continue de bénéficier des effets de la croissance et donc d’augmenter en termes réels en projection (figure 2). D’une génération à l’autre, la hausse des revenus d’activité se répercute en effet sur le montant de pension à la liquidation. La progression est d’autant plus forte que la croissance est dynamique. Entre les générations 1950 et 1990, la progression en termes réels de la pension à la liquidation s’élève ainsi à + 74 % dans la variante A’ contre + 42 % dans la variante C’.

C’est en pourcentage des salaires que s’opère le décrochement. On le mesure à l’aide du taux de remplacement net, c’est-à-dire le rapport entre la pension nette à la liquidation et le dernier salaire net. Ce taux varie comme le rapport du salaire de référence et du dernier salaire de la carrière. Or, le salaire de référence est calculé à partir de revenus passés revalorisés sur les prix. Son écart avec le dernier salaire perçu ou avec le salaire moyen courant est donc d’autant plus fort que le salaire réel a fortement progressé durant les années précédant la liquidation. C’est par ce biais que les scénarios de forte croissance aboutissent à une diminution plus marquée du taux de remplacement à long terme (figure 2).

À cette baisse du taux de remplacement due à la seule indexation sur les prix des salaires portés au compte s’ajoute l’effet de l’indexation après liquidation. Une fois leur pension liquidée, la revalorisation sur les prix assure aux retraités un pouvoir d’achat constant. En revanche, ils ne bénéficient plus des effets de la croissance. Une croissance plus rapide se traduit ainsi non seulement par des premières pensions plus basses en proportion du salaire courant, mais aussi par un écart qui se creuse ensuite plus rapidement entre pensions en cours de service et ce salaire courant.

Le ratio entre la pension moyenne de l’ensemble des retraités et le revenu d’activité moyen intègre ces deux effets. Son éventail d’évolutions en fonction de la croissance reproduit à peu près l’éventail d’évolutions du ratio retraites/ PIB (figure 3). De 2010 à 2060, ce ratio passe en effet de 66 % à une valeur comprise entre 48 % (variante A’) et 57 % (variante C’).

Au-delà du ratio pension/salaire, il convient de comparer les situations des actifs et des retraités au niveau de leurs ménages, en rapportant les ressources de chaque ménage au nombre de ses membres, et plus précisément à son nombre d’unités de consommation (u.c., voir sources et méthodes). Les revenus des ménages sont calculés en considérant uniquement les revenus nets d’activité et les pensions nettes, y compris les pensions de réversion et l’allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa, ex minimum vieillesse).

Les ménages de retraités sont de plus petite taille, suite au départ des enfants. Par ailleurs, l’Aspa permet d’assurer un niveau de vie minimum (après 65 ans). Intégrer le nombre d’u.c. conduit ainsi à un ratio de revenu bien supérieur au ratio pension/ salaire. En 2010, le ratio pension/salaire s’élevait à environ 66 %, et le ratio de revenu corrigé de la taille du ménage était d’environ 93 %. Selon les hypothèses de croissance, ce dernier ratio passerait d’ici 2060 à une valeur comprise entre 67 % et 80 % (figure 3).

Cette comparaison que permet Destinie 2 reste cependant partielle. Une comparaison plus complète en termes de niveau de vie nécessite de prendre en compte également certaines sources de revenu non modélisées telles que les revenus du patrimoine, l’ensemble des prestations sociales et les impôts directs. Les comparaisons des situations moyennes entre retraités et actifs en 2011 (et non pas seulement les personnes en emploi) montrent que la prise en compte de l’ensemble de ces informations relève aujourd’hui légèrement le niveau de vie relatif des retraités. Celui-ci atteint en effet en 2011 96 % du niveau de vie des actifs, voire la parité lorsqu’on intègre les loyers imputés (COR, 2014), contre 93 % tel qu’il est simulé par Destinie 2. Les ménages de retraités ont en effet accumulé plus de patrimoine et sont plus souvent propriétaires de leur logement, ce qui tend à améliorer le ratio. En supposant la stabilité à long terme de ces contributions au niveau de vie relatif des retraités et en les rajoutant aux revenus simulés par Destinie, le niveau de vie moyen des retraités se situerait entre 70 % et 85 % de celui des actifs en 2060.