Les comptes des administrations publiques en 2009

En 2009, le déficit public au sens de Maastricht atteint 7,5 % du PIB, après 3,3 % en 2008. Le déficit se creuse avec la récession : les recettes publiques diminuent fortement (− 4,2 % en 2009 après + 2,6 % en 2008), alors que les dépenses continuent de progresser à un rythme soutenu (+ 3,8 % en valeur, comme l’année précédente). Cette dégradation recouvre une aggravation du déficit de l’État et des administrations de sécurité sociale, tandis que les comptes des organismes divers d’administration centrale et des administrations publiques locales s’améliorent quelque peu.

En 2009, le taux de prélèvements obligatoires des administrations publiques s’établit à 41,6 %, soit un recul historique de 1,3 point (tableau 1). La crise économique pèse fortement sur les prélèvements obligatoires de l’État, avec notamment une forte contraction des recettes d’impôt sur les sociétés. Les recettes des autres administrations publiques stagnent.

Le recul du taux de prélèvements obligatoires s’explique par le recul spontané des recettes fiscales et sociales, du fait de la récession, ainsi que par des allègements supplémentaires de la charge fiscale décidés très majoritairement dans le cadre du plan de relance. Ainsi, les mesures de trésorerie prises en faveur des entreprises ont diminué les recettes de l’impôt sur les sociétés de 9 milliards d’euros : ces mesures visaient à restituer de façon accélérée les créances liées au crédit impôt recherche et les créances de report en arrière des déficits. De plus, les entreprises ont eu davantage recours aux remboursements de TVA (3,5 milliards d’euros) en raison des tensions apparues sur leur trésorerie et de la décision prise, dans le cadre du plan de relance, de raccourcir les délais de remboursement de la TVA à un mois au lieu de trois auparavant.

Les ménages modestes ont bénéficié de la suppression, au titre de l'impôt sur le revenu dû en 2009, des deux tiers provisionnels pour 1 milliard d’euros. Par ailleurs, l’instauration du taux réduit de TVA dans les métiers de la restauration entrée en vigueur le 1^er juillet, a diminué les recettes de 1,5 milliard d’euros. Enfin, la montée en charge des mesures de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA), a réduit les recettes de plus de 2 milliards d’euros (dont 1 milliard d’euros d’exonération de l’impôt sur le revenu des heures supplémentaires et 0,8 milliard d’euros de crédit d’impôt des intérêts d’emprunt).

Par ailleurs, même en l’absence de mesures fiscales et sociales nouvelles, les prélèvements obligatoires auraient baissé de 3,2 %, un recul nettement plus important que celui du PIB en valeur (− 2,1 %).

En 2009, le besoin de financement des administrations publiques centrales a plus que doublé (− 114,8 milliards d’euros, contre − 55,4 milliards d’euros en 2008). Cette dégradation est imputable à une chute des recettes et une accélération des dépenses.

Les recettes reculent de 11,7 % par rapport à 2008 (tableau 2). Les impôts baissent de 13,9 % : sous l’effet de la crise économique, les recettes de l’impôt sur les sociétés diminuent de 58,3 %, celles de la TVA de 5,4 % ; par ailleurs, les recettes de l’impôt sur le revenu diminuent de 10,0 %. De même, les recettes non fiscales se replient, en particulier du fait de la baisse des dividendes reçus par l’État.

Du côté des dépenses, les consommations intermédiaires augmentent vivement (+ 6,5 %), sous l’effet du plan de relance. La masse salariale progresse très faiblement (+ 1,2 %) en raison de la baisse des effectifs : non-remplacement partiel des fonctionnaires partant à la retraite, transfert d’effectifs de l’ANPE aux administrations de sécurité sociale dans le cadre de la création de Pôle Emploi et poursuite de la décentralisation. En revanche, les pensions payées par l’État augmentent fortement (3,8 %) avec l’arrivée de générations plus nombreuses à l’âge de la retraite.

Les dépenses d’investissement (y compris les aides à l’investissement) sont très dynamiques en 2009 (+ 19,6 %), du fait notamment des avances accordées aux collectivités territoriales à travers le fonds de compensation de la TVA dans le cadre du plan de relance (3,8 milliards d’euros), des aides à l’investissement dans les infrastructures de transport (0,4 milliard d’euros) et dans la rénovation urbaine (0,5 milliard d’euros). De même, les prestations sociales continuent de croître à un rythme soutenu (+ 5,9 %) : revenu de solidarité active et nouvelles allocations décidées dans le cadre du plan de relance, comme la prime de solidarité active ou la prime aux familles modestes ayant des enfants scolarisés.

À l’inverse, les intérêts versés baissent nettement (− 13,2 %) sous l’effet de la baisse des taux d’intérêt ainsi que de la faible inflation (via les obligations indexées).

En 2009, le déficit des administrations publiques locales s’améliore à − 5,6 milliards d’euros après − 8,7 milliards d’euros en 2008 (tableau 3) : les dépenses ralentissent (+ 3,0 %, après + 4,3 %) et les recettes accélèrent (+ 4,5 %, après + 3,9 %).

La masse salariale ralentit (+ 4,4 % en valeur, après + 6,3 % en 2008) : les techniciens, ouvriers et personnels de services (TOS) de l’Éducation nationale exerçant leurs missions dans les collèges et les lycées ont été moins nombreux cette année à être transférés de l’administration centrale vers les administrations locales. Après avoir nettement ralenti l’an passé, l’investissement local diminue légèrement cette année (−  2,6 % après + 0,8 % en 2008). Cette pause, observée depuis deux ans, n’est pas inhabituelle après une élection municipale ; le plan de relance a par ailleurs permis d’en atténuer les effets. Les charges d’intérêts diminuent nettement (−  10,1 %) avec la baisse des taux d’intérêt.

À l’inverse, les prestations sociales ont accéléré (+ 7,1 % après + 4,0 %) sous l’effet du dynamisme de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH), ainsi que de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) : les administrations locales ont pris en charge, à la mi-année, l'allocation de parent isolé et le nombre de titulaires de minima sociaux a augmenté.

Côté recettes, les impôts reçus par les administrations publiques locales progressent de 3,1 %. En année post-électorale, les communes et les départements ont voté des hausses importantes de leur fiscalité locale (taxe d’habitation, taxes foncières, taxe professionnelle). En revanche, les droits de mutation à titre onéreux ont baissé de 2,5 milliards d’euros (−  26 %) du fait de la dégradation du marché de l’immobilier (baisse des prix, mais surtout chute du nombre de transactions). Par ailleurs, les collectivités locales ont bénéficié des avances du fonds de compensation de la TVA dans le cadre du plan de relance (3,9 milliards d’euros).

Après une année 2008 de quasi-équilibre des comptes, le besoin de financement des administrations de sécurité sociale s’est nettement accru en 2009 pour atteindre 24,0 milliards d’euros. Fortement grevées par la crise économique, les recettes ont stagné pour la première fois depuis l’après-guerre (tableau 4), alors que les dépenses ont été très dynamiques en raison notamment de la dégradation de la situation sur le marché du travail.

Les cotisations sociales, ressource principale des organismes de sécurité sociale, n’ont que très légèrement progressé (+ 0,3 %), le recul de la masse salariale privée (−  1,3 %) n’étant que partiellement compensé par la croissance de celle du secteur public et la baisse des exonérations de cotisations sociales. Par ailleurs, les impôts et taxes affectées aux régimes sociaux se sont repliés de 2,4 %. Deux raisons principales : d’une part, certaines assiettes soumises à prélèvements sociaux ont baissé, en particulier les revenus du capital ; d’autre part, une partie (0,2 point) de la contribution sociale généralisée (CSG) a été transférée du fonds de solidarité vieillesse (FSV) vers la caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades). Toutefois, la loi de financement de la Sécurité sociale de 2009 a limité ce recul en affectant de nouvelles taxes au financement de la Sécurité sociale : la contribution sur les indemnités de mise en retraite d’office, le forfait social, des droits sur les alcools et le tabac auparavant affectés au Fonds CMU (couverture médicale universelle) dorénavant attribués à la Caisse nationale d’assurance maladie (Cnam).

Les dépenses des administrations de sécurité sociale ont accéléré en 2009 (+ 4,5 % après + 3,1 % en 2008). Les prestations chômage se sont fortement accrues (+ 16,8 %), avec l’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi. Revalorisées de 3 % au 1^er janvier 2009, les prestations familiales ont progressé de 3,0 %, après + 1,7 % en 2008. Les dépenses suivies dans le cadre de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam) ont crû de 3,7 %, soit un dépassement de près de 0,7 milliard d’euros par rapport à l’objectif voté à + 3,3 %. Seules les prestations vieillesse ont ralenti en 2009 (+ 4,3 % après + 5,0 % en 2008). La durée de cotisation pour bénéficier d’une retraite à taux plein a en effet été allongée et les conditions de départ en retraite anticipée ont été durcies. Enfin, la charge d’intérêts portée par les administrations de sécurité sociale a très fortement diminué : la Cades a repris 10 milliards d’euros de dettes fin 2008 et 16,9 milliards d’euros début 2009 ; par ailleurs, les taux d’intérêt ont fortement baissé.

La dette publique au sens de Maastricht atteint 78,1 % du PIB fin 2009, après 67,5 % fin 2008, soit une progression de 10,6 points. La dette publique nette progresse également, mais un peu moins rapidement : elle s’établit à 71,1 % du PIB, après 61,6 % en 2008, soit une progression de 9,5 points (tableau 5).

La contribution de l’État à la dette publique a progressé de 126,4 milliards d’euros, une variation plus importante que son déficit. La différence résulte principalement des prêts accordés au secteur automobile (6,3 milliards d’euros) et de la comptabilisation en droits constatés des dépenses militaires (2,7 milliards d’euros,  encadré 1).

La dette des organismes divers d’administration centrale s’établit à 115,3 milliards d’euros fin 2009, en hausse de 19,9 milliards d’euros sous l’effet notamment de la reprise d’une partie de la dette du régime général (16,9 milliards d’euros). La contribution des administrations publiques locales à la dette atteint 156,8 milliards d’euros à la fin 2009 contre 148,1 milliards d’euros fin 2008 : leur besoin de financement est de 5,6 milliards d’euros et leurs dépôts augmentent de 3,1 milliards d’euros.

Malgré la reprise d’une partie de la dette du régime général par la Cades, la contribution des administrations de sécurité sociale à la dette publique augmente de 18,9 milliards d’euros pour s’établir à 54,3 milliards d’euros fin 2009. L’endettement du régime général, du régime agricole et des hôpitaux continue d’augmenter, sous l’effet du creusement de leurs déficits. Celui de l’assurance chômage augmente après une diminution les années passées.