Insee Analyses · Avril 2025 · n° 109

Quelles règles d’indexation des retraites pour diminuer la sensibilité du système à la croissance ?

En France, les retraites de base sont indexées sur les prix depuis 1987 dans le secteur privé, et depuis 2003 dans la fonction publique. Ainsi, les pensions des retraités sont revalorisées chaque année, sauf exceptions, au même taux que l’inflation. Pour le régime général, qui assure la pension de base des salariés du privé, c’est également aux prix qu’on se réfère, lors de la liquidation des droits à la retraite, pour la mise à niveau des salaires portés aux comptes (SPC), qui servent de référence pour le calcul de la première pension. Par exemple, un salaire perçu vingt ans avant la liquidation est revalorisé de l’inflation observée entre ces vingt années avant d’entrer dans le calcul de la pension de retraite, et non sur la base de la croissance passée du salaire moyen par tête (SMPT) (encadré). Cette double référence aux prix permet de modérer l’augmentation des pensions, tout en maintenant constant le pouvoir d’achat des personnes déjà à la retraite. Elle constitue un instrument majeur d’adaptation du système de retraite à l’accélération du vieillissement démographique [Marino, 2014].

Cependant, la référence aux prix présente deux inconvénients. Le premier est qu’elle rend le ratio retraites/PIB très dépendant de la croissance de la productivité. En projection, ceci peut conduire à tirer des conclusions opposées sur la dynamique future des dépenses selon le scénario considéré. Sur le champ retenu par le modèle de microsimulation Destinie (sources), la part du produit intérieur brut (PIB) consacrée aux dépenses de retraite diminuerait sous l’hypothèse d’une croissance annuelle de la productivité de 1,3 %, partant de 12,5 % en 2023 pour atteindre 11,8 % à l’horizon 2070, alors qu’elle augmenterait sous une hypothèse de croissance annuelle de 0,4 %, pour atteindre 13,9 % (figure 1). Cette sensibilité à la croissance nuit à la crédibilité des perspectives financières du système de retraite, élément essentiel du débat public, notamment à l’occasion de réformes.

Le deuxième inconvénient de l’indexation prix est qu’elle expose différemment retraités et actifs aux aléas de la croissance, ce qui va à l’encontre de l’esprit d’un système de retraite par répartition. Le ratio pension moyenne des retraités/salaire moyen des actifs en emploi décroche d’autant plus que la croissance est rapide ; a contrario, l’indexation sur les prix est favorable aux retraités en période de forte inflation ou de stagnation économique.

Le modèle de microsimulation Destinie permet d’envisager d’autres variantes d’indexation n’ayant pas ces inconvénients, et d’en simuler les effets sur les dépenses de retraite et le niveau de vie relatif des retraités.

Revenir à l’indexation sur les salaires aurait le double avantage de rendre les dépenses de retraite moins dépendantes du sentier de croissance et de rendre solidaires actifs et retraités face aux incertitudes sur la croissance. Cependant, à valeurs inchangées des autres paramètres du système de retraite, cela entraînerait une forte hausse du ratio retraites/PIB, qui augmenterait de 3,5 points de pourcentage entre 2023 et 2070 sous l’effet de la dégradation du ratio cotisants/retraités, qui devrait passer de 1,7 en 2023 à 1,4 en 2070 [Ouvrir dans un nouvel ongletCOR, 2024]. Cela se traduirait par une hausse de la pension relative des retraités, qui représenterait, en incluant les droits dérivés, 69,3 % du salaire moyen des actifs en emploi en 2070 (contre 66,6 % en 2023) (figure 2).

Des mécanismes de correction, à la liquidation et tout au long de la retraite, permettent de tenir compte de cette contrainte démographique dans un mode d’indexation des pensions basé sur les salaires.

Plusieurs pays européens (Allemagne, Suède, etc.) ont adopté de tels mécanismes pour limiter la pression que fait peser le vieillissement démographique sur leur système de retraite. En France, si une telle piste a déjà été évoquée dans le débat public [Ouvrir dans un nouvel ongletComité de suivi des retraites, 2024 ; Ouvrir dans un nouvel ongletCommission Blanchard-Tirole, 2021 ; Dubois, Koubi, 2017 ; Ouvrir dans un nouvel ongletMoreau et al, 2013], seul le régime complémentaire Agirc-Arrco en a fait un principe de pilotage. Lorsque la croissance est suffisante, l’indexation des pensions est fondée sur les salaires mais diminuée d’un facteur de soutenabilité, reflétant l’ampleur de la contrainte démographique propre à ces régimes.

Répliquer cette logique dans le régime général nécessiterait trois modifications. La première serait de revenir à la référence au SMPT pour la revalorisation des salaires portés aux comptes : le salaire annuel moyen (SAM) des 25 meilleures années représenterait dans ce cas la même fraction du salaire courant quelle qu’ait été la croissance passée (encadré). En compensation, le taux de liquidation qui lui est appliqué devrait tenir compte du ratio cotisants/retraités courant. À la suite de cela, la pension serait revalorisée année après année selon l’évolution du SMPT corrigée des variations annuelles de ce ratio.

La transposition aux autres régimes de base (régime des fonctionnaires et régime des indépendants) serait aussi possible en l’adaptant légèrement (par exemple pour les fonctionnaires en conservant le fait que le salaire pris en compte dans le calcul de la pension correspond au traitement indiciaire des six derniers mois) et en tenant compte des démographies spécifiques de chaque régime.

Ce mode d’indexation permettrait de rendre les dépenses de retraite très peu sensibles à la croissance (figure 3). De plus, cela permettrait une stabilisation à long terme du ratio retraites/PIB. L’effet ne serait cependant pas immédiat car la stabilisation n’interviendrait qu’après disparition de l’effet noria hérité du système initial d’indexation sur les prix. En régime d’indexation sur les prix, les pensions des retraités âgés sont plus faibles que celles des retraités plus jeunes tant qu’il y a eu de la croissance. Le remplacement des premiers par les seconds tire donc la pension moyenne à la hausse. Cet effet ne disparaît que lorsque l’ensemble des retraités n’ont connu que la nouvelle règle d’indexation. Entre-temps, le ratio retraites/PIB continue de s’accroître : il ne se stabilise qu’une fois atteinte une valeur de 14 % environ, d’ici 2060 (figure 2).

Si l’on souhaite stabiliser le ratio retraites/PIB à son niveau courant, ce sont des correcteurs plus forts qu’il faut appliquer au taux de liquidation et à la revalorisation annuelle des pensions en cours de service, le temps que l’effet noria disparaisse. Ceci conduirait à un recul du ratio pension moyenne/salaire moyen du même ordre de grandeur que celui auquel conduit l’actuelle indexation prix (dans un scénario de croissance de la productivité intermédiaire, situé entre les hypothèses de croissance forte et faible du Conseil d’orientation des retraites) : la pension relative correspondrait en 2070 à 56 % du salaire moyen des actifs en emploi (contre 67 % en 2023).

Si la croissance devait être plus défavorable, le risque serait néanmoins que les pensions en cours de service aient à évoluer moins vite que les prix. Si l’on devait éviter des pertes de pouvoir d’achat des retraités, cela pourrait se faire par l’application de planchers prix, au moins pour les plus basses retraites. Mais un plancher prix qui serait appliqué de manière récurrente rendrait le ratio retraites/PIB de nouveau sensible à la croissance [Blanchet et al., 2025]. Il faudrait alors soit agir plus fortement sur le niveau de la première pension, soit accepter l’ajustement à la hausse des cotisations, même si les contextes de faible croissance ne sont pas les plus propices à cette dernière solution.

Le niveau des pensions n’informe pas directement sur le niveau de vie des personnes retraitées, qui dépend notamment de la présence d’un conjoint (actif ou retraité). Le modèle Destinie, qui permet de simuler les comportements démographiques, y compris des unions, permet d’approcher des niveaux de vie au niveau des ménages. Il est donc en particulier possible d’estimer une part de retraités dont le niveau de vie est inférieur à 60 % du niveau de vie médian de la population (hors revenus du patrimoine et autres prestations sociales non spécifiques aux retraités). Ces projections reposent sur de nombreuses hypothèses de modélisation, notamment sur les distributions futures de revenu, mais aussi sur les comportements de départ à la retraite ou les mécanismes de compensation (comme les minima de pensions), qui pourraient être amenés à évoluer. Si ces projections ne constituent donc pas des prévisions des taux de pauvreté, elles permettent néanmoins de comparer les conséquences des différents choix d’indexation.

Selon le modèle Destinie, la part de retraités à bas niveau de vie augmente dans toutes les variantes, en raison notamment d'une augmentation projetée des départs à l’âge d’annulation de la décote (AAD), du fait à la fois d’une entrée plus tardive sur le marché du travail et d’une augmentation de la durée d’assurance requise pour bénéficier du taux plein (figure 4). Or, si l’AAD permet bien de liquider au taux plein, les pensions restent proratisées en fonction de la durée d’assurance (encadré). La hausse de la part de retraités à bas niveau de vie s’explique aussi mécaniquement par l’augmentation projetée de la part de retraités vivant seuls, ce qui affecte négativement le niveau de vie moyen des retraités, du fait de l’existence d’économies d’échelle au sein des ménages. Comme indiqué, ces projections ne tiennent pas compte de possibles ajustements des comportements des ménages en réponse à ces évolutions, comme une augmentation de l’épargne pour ceux qui le peuvent ou un report de l’âge de départ à la retraite pour bénéficier d'une surcote.

La hausse de la part de retraités à bas niveau de vie est plus forte sous l’indexation prix en cas de croissance élevée, en raison du décrochage des pensions des retraités relativement aux salaires des actifs. Ainsi, la part de retraités à bas niveau de vie augmenterait de 13,5 points de pourcentage en cas de croissance forte, mais de 7,0 points en cas de croissance faible. L’indexation sur les salaires avec correcteurs démographiques, en permettant à tous les retraités de bénéficier en même temps des gains de la croissance, rendrait l’évolution de la part de retraités à bas niveau de vie peu sensible à la croissance et relativement similaire au cas de l’indexation prix avec croissance faible (soit une augmentation de 7,6 à 8,2 points de pourcentage entre 2023 et 2070 selon le scénario de croissance considéré).

Les effets redistributifs d’une révision des modes d’indexation ne se réduiraient pas, néanmoins, à limiter le décrochage du niveau de vie des retraités par rapport à celui des actifs. Se poserait également la question des effets du changement de règles sur la dispersion des droits entre les différents régimes, si ce ne sont pas les mêmes correcteurs qui s’y appliquent. Enfin, l’indexation des minima de pension pourrait suivre une règle spécifique plus favorable, à l’image du minimum contributif (MICO) qui suit l’évolution du SMIC depuis la réforme de 2023. Cette réforme devrait ainsi permettre de stabiliser la part de bénéficiaires de ce dispositif, qui aurait sinon diminué en raison du décrochage du MICO relativement aux salaires [Ouvrir dans un nouvel ongletChopard, 2024]. Tous ces aspects nécessiteraient des travaux d’expertise supplémentaires.