Insee Analyses Auvergne-Rhône-Alpes · Mars 2024 · n° 176

Emploi public : Une stabilité régionale, des contextes départementaux différents

Fin 2019, la fonction publique, hors militaires, compte 604 400 agents en Auvergne‑Rhône‑Alpes (601 500 hors contrats aidés). Elle représente 17 % des emplois totaux de la région, soit deux points de moins qu’en France de province. Seuls les Pays de la Loire ont un taux plus bas.

Les agents publics civils se répartissent au sein de trois versants : fonction publique de l’État, territoriale et hospitalière. Dans la région, la fonction publique de l’État (FPE) en emploie 239 800, soit 40 % (figure 1), qui travaillent par exemple dans les préfectures, les directions départementales ou les établissements d’enseignement. 221 000 agents, soit 37 %, dépendent de la fonction publique territoriale (FPT), principalement en tant que personnel des collectivités territoriales et des structures intercommunales. Enfin, près d’un quart des agents (143 600) travaille dans la fonction publique hospitalière (FPH), dans les établissements publics de santé tels que les hôpitaux ou les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad).

Entre fin 2016 et fin 2019, avant la crise sanitaire, l’évolution annuelle moyenne des effectifs publics civils est quasiment nulle dans la région, contre -0,1 % en France de province, alors que celle de l’emploi total est dynamique (+1,5 %).

Cette évolution, hétérogène selon les régions (entre -0,7 % dans les Hauts‑de‑France et +0,6 % en Corse), est globalement corrélée à celle de la démographie.

En Auvergne-Rhône-Alpes, la population croît cependant plus fortement (+0,5 % par an) que l’emploi public. En conséquence, le taux d’administration diminue (encadré 2).

Entre fin 2016 et fin 2019, les effectifs augmentent en moyenne de 280 agents par an, contre +5 100 annuellement entre fin 2011 et fin 2016. Cet écart marqué s’explique par des contextes différents. Sur la première période, la hausse démographique (+0,6 % par an) se cumule à une politique de création de postes dans l’éducation nationale lancée en 2012, au développement du dispositif d’accompagnement d’élèves en situation de handicap (AESH) ou encore à la croissance d’emplois en province liée à la décentralisation (pour en savoir plus).

En 2019, un peu plus de sept agents publics civils sur dix sont fonctionnaires, soit 428 500, 2 000 de moins qu’en 2016. Le nombre de bénéficiaires de contrats aidés a également diminué, très fortement, passant de 17 500 fin 2016 à 2 900 trois ans plus tard, suite à la réduction du budget alloué. Ils ne concernent plus que 0,5 % des agents publics civils. Cependant, une grande partie d’entre eux a basculé sous le statut de contractuels dont le nombre est en nette augmentation sur la même période : +17 000, soit +15 %, ce qui compense le recul du nombre de fonctionnaires et de contrats aidés. Fin 2019, les 130 000 contractuels représentent 22 % des agents publics civils, soit 2,8 points de plus que fin 2016. Les agents sous « autres catégories et statuts » sont près de 43 000, soit 7 % de l’emploi public, une part stable sur la période.

Les effectifs de la FPE diminuent de 0,3 % entre fin 2016 et fin 2019, contre -0,8 % en France de province. Cette baisse est portée par celles des ministères englobant le logement, les transports et le développement durable (-7 %) (sources), de ceux concernant les affaires sociales, la santé et le travail (-5 %) et, dans une moindre mesure, des ministères économiques et financiers (-2 %). L’ensemble de ces ministères regroupe 13 % des agents de ce versant. Les effectifs du ministère de l’Éducation nationale et de l’enseignement supérieur, qui concentrent 71 % de la FPE, progressent très légèrement (0,1 %, soit +150 agents), portés par les enseignants (+0,4 %). À l’inverse, le personnel non enseignant décroît de 0,5 %, suite à la disparition des contrats aidés. Ce type de personnel compte cependant 7 % d’AESH supplémentaires et cette hausse devrait perdurer. Les effectifs d’autres ministères ont augmenté en lien avec les plans budgétaires, celui de l’Intérieur (+3 %), avec le plan de lutte contre le terrorisme, et celui de la Justice (+1 %), suite aux recrutements de surveillants pénitentiaires.

Dans la FPT, les effectifs se sont accrus de 0,6 %, soit 1 200 agents en trois ans. Cette hausse est portée par le conseil régional et les organismes intercommunaux suite à des transferts de compétence des communes et de l’État. Le nombre d’agents de catégorie A a très fortement progressé (+33 %) pendant que celui de catégorie B a diminué de 18 %, du fait de la requalification de B en A de certains métiers comme éducateur de jeunes enfants, éducateur spécialisé ou encore infirmier sapeur-pompier. La part de catégorie A atteint 13 % en 2019, soit 3,3 points de plus qu’en 2016. Hors requalifications, cette catégorie compte 5 % d’agents en plus en trois ans. La catégorie C concentre les trois quarts des agents de la FPT, et a très légèrement diminué sur la période (-0,5 %).

Dans la FPH, les effectifs sont en légère progression (+0,3 %, soit +430 agents). Le nombre d’aides soignants, un tiers des agents de ce versant, a augmenté de 4 %, soit +1 800 agents. De même, avec 900 médecins en plus par rapport à 2016, soit +7 %, la région en compte 14 800 en 2019. Ces hausses compensent la baisse du nombre de bénéficiaires de contrats aidés. Les effectifs des infirmiers, 22 % des agents de la FPH, sont stables.

Le Rhône, l’Isère et l’Ain sont les seuls départements de la région où l’emploi public augmente, de 1,5 % pour le premier et 0,9 % pour les deux autres (figure 2). Même si les trois versants contribuent à cette hausse, la FPE pèse particulièrement dans la dynamique du Rhône et de l’Isère et la FPT dans celle de l’Ain. A contrario, les effectifs baissent fortement dans le Cantal, l’Allier et en Haute‑Loire dans les trois versants (sauf la FPH dans le dernier territoire). Cette diminution est plus limitée dans la Loire, la Savoie et la Drôme, et n’excède pas 1 %. Dans le Puy-de-Dôme, en Haute-Savoie et dans l’Ardèche, l’emploi public civil est relativement stable, avec cependant des dynamiques très différentes selon les versants.

Ces évolutions ne sont que partiellement liées aux dynamiques démographiques. En effet, la Haute-Savoie, dont la population augmente fortement, voit son emploi public stagner. Le Cantal et l’Allier connaissent un recul de l’emploi public nettement plus important que leurs pertes démographiques.

La dynamique des effectifs publics résulte de nombreux mouvements, qui sont étudiés dans la suite de l’étude hors AESH, leur localisation au sein des académies n’étant pas précisée. Au regard de leur volumétrie importante, cette non-prise en compte ne permet pas de comparer les volumes d’entrants et de sortants, ni de fournir des évolutions d’effectifs. Chaque année en moyenne, 11 % des agents publics des départements sont renouvelés, sans tenir compte des mobilités au sein de chacun d’eux. Ce taux est plutôt homogène dans les territoires de la région, allant de 10 % dans l’Allier à 12 % en Haute-Savoie.

Les effectifs publics se renouvellent bien moins par le jeu des mobilités géographiques d’agents exerçant déjà dans la fonction publique (respectivement 21 % des entrants et 19 % des sortants) que par celui d’agents intégrant la fonction publique (79 % des entrants) et la quittant (figure 3). Parmi les sortants, 20 % des départs concernent des agents quittant la fonction publique et ayant au moins 60 ans, et seront, dans la suite de l’étude, assimilés à des départs en retraite. Entre les départements, ces parts, bien qu’assez proches, révèlent quelques disparités. Ainsi, certains territoires sont plus concernés par les départs à la retraite ; alors que dans d’autres, le renouvellement d’effectifs se fait plus souvent par mobilités géographiques ou, au contraire, via des recrutements dans la fonction publique.

Dans l’Allier et le Cantal, plus de 23 % des sortants partent à la retraite en moyenne chaque année. Cette part est supérieure de trois points à la moyenne des départements de la région. Globalement, en moyenne, un quart des sortants de la FPT part à la retraite dans les départements de la région (contre respectivement 19 % et 16 % pour la FPE et la FPH). Cette part atteint un tiers dans l’Allier et le Cantal. Dans ces deux territoires, les agents sont en moyenne plus âgés (46 ans et demi) que dans le reste de la région, au regard de la population totale (respectivement 46 et 47 ans contre 41 ans). Dans l’Allier, les départs à la retraite concernent aussi la FPH dont le personnel est parmi le plus âgé de la région. Ainsi, 21 % des agents de ce versant quittant la fonction publique ont 60 ans ou plus.

Ce phénomène de départ à la retraite devrait perdurer dans ces deux territoires. En effet, la part des 50 ans ou plus y est de 42 %, contre 40 % en moyenne dans les départements de la région. Cette part ne cesse d’augmenter, tout comme celle des 60 ans ou plus qui a progressé de plus de 1,5 point pour atteindre plus de 9 % en 2019. De plus, parmi les entrants, la part des 50 ans ou plus est supérieure à la moyenne des départements de la région.

L’Ardèche, moins concernée que l’Allier et le Cantal par les départs à la retraite (20 % des sortants), pourrait l’être prochainement. Si les 60 ans ou plus y sont encore un peu moins nombreux parmi les agents en poste, la situation est inverse pour les 50-59 ans qui représentent près d’un tiers des agents contre 31 % en moyenne dans les départements. La part des 50 ans ou plus est également plus importante parmi les entrants (18 % contre 14 % en moyenne dans les départements de la région).

Dans l’Ain, la Drôme, le Puy-de-Dôme et le Rhône, la part des mobilités géographiques dans le renouvellement du personnel est de 22 %, soit deux points de plus que la moyenne des départements de la région. Quel que soit le territoire, la moitié des flux se fait avec les départements limitrophes et/ou le Rhône qui concentre un quart de l’emploi public régional et conserve donc une forte capacité d’émission et d’attraction. Dans l’Ain, ces échanges de proximité, principalement avec le Rhône, atteignent 62 % des mobilités géographiques (figure 4), et 54 % dans la Drôme qui est très liée à l’Ardèche.

Dans le Rhône et le Puy-de-Dôme, les échanges sont fréquents avec l’Île-de-France et les départements des grandes agglomérations du sud du pays, dans lesquels se trouvent également des directions régionales de services déconcentrés, permettant des mutations d’agents. Ces flux sont autant entrants que sortants. La Drôme échange aussi avec les départements plus au sud, proches géographiquement.

Dans l’Ain, le Puy-de-Dôme et le Rhône, la plus grande fréquence des mobilités géographiques s’explique par le poids de la FPE, plus important dans ces départements. En effet, le renouvellement d’agents par le jeu des mobilités géographiques concerne particulièrement ce versant, dans lequel le processus de mutation interdépartementale est plus aisé ; l’affectation en premier poste peut aussi ne pas correspondre au souhait géographique du nouvel agent, qui réalisera une mobilité ensuite. Ainsi, en moyenne dans les départements, un peu plus de six mobilités géographiques sur dix concernent des agents de la FPE, et plus de sept sur dix dans le Rhône, le Puy-de-Dôme et l’Ain.

La raison est tout autre dans la Drôme, dans laquelle la FPE ne pèse pas plus que la moyenne. Les mobilités géographiques sont particulièrement surreprésentées dans les flux entrants, et ce dans les trois versants. Elles reflètent l’attractivité du territoire qui attire des agents publics comme il attire tout autre type d’actifs, par héliotropisme et grâce à son accessibilité.

Les recrutements et départs (hors ceux à partir de 60 ans) de la fonction publique sont plus fréquents dans la Loire, la Haute-Loire et les trois départements à l’est de la région. Ils concernent 82 % des entrants et 64 % des sortants, soit trois points de plus qu’en moyenne dans les départements de la région. Ces recrutements et départs de la fonction publique s’expliquent, sauf en Haute‑Savoie, par un poids des contractuels et des bénéficiaires de contrats aidés plus important. Le renouvellement d’agents par le jeu des recrutements et départs de la fonction publique concerne en effet particulièrement ces statuts, dont les contrats de travail sont en très grande majorité à durée limitée. Ainsi, c’est le cas pour 76 % des recrutements et deux tiers des départs. Ces taux sont supérieurs de près de trois points dans la Loire, la Haute-Loire, l’Isère et la Savoie.

Ce recours plus fréquent aux contractuels et contrats aidés peut s’expliquer par un déficit d’attractivité pour les agents titulaires, notamment quand les départements limitrophes sont plus attractifs : par exemple, la proximité du Rhône et du Puy‑de‑Dôme, qui offrent un panel de postes plus important en volume et en diversité, peut être en cause en Haute-Loire et dans la Loire. Dans ce dernier, la FPH est particulièrement touchée par ce phénomène puisque 91 % des recrutements concernent un contractuel ou un contrat aidé, contre 83 % en moyenne dans la FPH des départements de la région. Une autre explication est le départ important de titulaires de la fonction publique. Il est compensé par des recrutements de contractuels, comme en Isère où le bassin d’emploi dans le privé est dynamique. Cela offre des opportunités aux fonctionnaires qui souhaitent rester sur le territoire.

En Haute-Savoie, les départs de la fonction publique de titulaires sont également fréquents : ils correspondent à un tiers de ces départs, soit huit points de plus qu’en moyenne dans les départements de la région. Cela s’explique par l’attractivité de la Suisse et touche particulièrement la FPH, versant dans lequel 75 % des sortants quittent la fonction publique contre 68 % en moyenne dans les départements. À cela s’y ajoute un déficit d’attractivité de la fonction publique, qui s’expliquerait notamment par un coût élevé du logement, pouvant ainsi limiter les arrivées d’agents via les mobilités géographiques. Cela concerne particulièrement la FPE, où 68 % des entrants arrivent suite à un recrutement, soit quatre points de plus qu’en moyenne dans les départements de la région.