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L'emploi dans les collectivités locales au 31 décembre 2004

Frédérique Deschamps, direction régionale de Bretagne, Insee Vincent Loonis, département de l'Emploi et des revenus d'activité, Insee

Résumé

Au 31 décembre 2004, 1,78 million de personnes sont employées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics en France métropolitaine et dans les DOM. Leur nombre a augmenté légèrement plus en 2004 (1,7 %) qu'en 2003 (1,6 %). La croissance modérée des organismes communaux et intercommunaux (+ 1,5 %) contraste, en apparence, avec le dynamisme soutenu des organismes intercommunaux (+ 8,9 %). Le nombre de contrats aidés continue de baisser (– 26 800), en particulier les emplois jeunes et, dans une moindre mesure, les autres types de contrat. Hors emplois aidés, titulaires et non-titulaires contribuent à parts égales à l'augmentation d'ensemble (plus de 3 %). La part des emplois territoriaux affectés aux métiers d'animation a doublé en dix ans.  Avec 5 % de hausse en 2004, la filière incendie et secours continue sur sa lancée, alors que, dans la police municipale, l'emploi se stabilise après la forte croissance des années passées.

Sommaire

• En 2004, les emplois ont progressé de 1,7 %
• Hors emplois aidés une hausse de 3,4 % des effectifs
• Cinq ans d'intercommunalité
• Le poids de la filière animation a doublé en dix ans
• Des situations contrastées selon les départements

Publication

En 2004, les emplois ont progressé de 1,7 %

Au 31 décembre 2004, les collectivités territoriales et leurs établissements publics emploient 1 777 300 personnes. Sur l'année, la hausse des effectifs s'établit à 1,7 %, légèrement plus qu'en 2003. La Fonction publique territoriale, telle que la définit l'Obsertatoire de l'emploi public (OEP) en référence aux statuts de recrutement de ses personnels, comprend au total 1 656 400 agents, en hausse de 1,5 % par rapport à 2003. Sont exclus du champ de l'analyse les salariés des établissements publics locaux industriels et commerciaux (EPIC), des groupements d'intérêt public (GIP) et des associations syndicales autorisées (ASA), qui recrutent sur des contrats de droit privé. Par ailleurs, les emplois secondaires des collectivités locales, occupés par des agents ayant un emploi principal dans le reste de l'économie, sont éliminés pour éviter des doubles comptes avec les autres fonctions publiques ou le secteur privé (tableau 1).

L'évolution récente de l'emploi dans les collectivités territoriales traduit notamment l'effet des réformes qui ont affecté leur politique de recrutement ces dernières années : développement de l'intercommunalité dans le cadre de la loi du 12 juillet 1999, mise en place depuis 2000 de transferts de compétences entre l'État et les collectivités locales et renforcement de la décentralisation avec la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, fin du dispositif des emplois aidés (CES, CEC, emplois jeunes), en attendant le déploiement, en 2005, des nouveaux contrats aidés (CAE, CAV).

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Hors emplois aidés une hausse de 3,4 % des effectifs

Hors emplois aidés, la croissance des effectifs des collectivités territoriales est de 3,4 % et profite aussi bien aux titulaires (+ 3,6 %) qu'aux non-titulaires (+ 3,3 %). Après une décroissance continue depuis quatre ans, le nombre d'assistantes maternelles s'est stabilisé : on en recense 55 400 au 31 décembre 2004 (tableau 2).

En attendant l'entrée en application, début 2005, du plan de cohésion sociale, l'emploi aidé continue de reculer, en 2004 comme en 2003. Le dispositif emplois jeunes n'accueille plus d'entrées depuis 2003 et l'arrivée à échéance sans renouvellement des contrats se poursuit (– 40 %). ; il en reste un peu moins de 21 000 au 31 décembre 2004. La baisse est moins prononcée pour les CES et CEC et les autres contrats aidés (63 200 emplois aidés de cette catégorie au 31 décembre 2004, soit –18 % sur l'année). La baisse de l'emploi aidé concerne particulièrement les communes qui voient passer le nombre de ces emplois de 81 500 en 2003 à 61 500 en 2004. La baisse relative est comparable dans les organismes départementaux. Les conseils régionaux, ont, quant à eux, très peu eu recours à ce type de contrat.

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Cinq ans d'intercommunalité

Le processus d'intégration intercommunale a considérablement influencé la dynamique de l'emploi des organismes communaux et intercommunaux (tableau 3). Au 1^er janvier 2004, la Direction générale des Collectivités locales recense 2 525 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) contre 2 461 l'année précédente (définition). Ces EPCI couvrent 85 % des communes métropolitaines et 84 % de la population.

En termes d'emploi, au 31 décembre 2004, les EPCI à fiscalité propre emploient 121 500 agents territoriaux contre 106 800 en 2003 (+ 13,8 %). Chaque catégorie d'EPCI a évolué en fonction de son contexte propre : évolution des entités existantes, création de nouvelles unités ou changement de nature juridique d'EPCI. Toutes situations confondues, ce sont les communautés d'agglomération qui montrent le plus fort dynamisme : l'emploi y augmente de près de 34 % entre 2003 et 2004, contre 12,4 % pour les communautés de communes. Les communautés urbaines, dont le nombre est stable depuis 2000, connaissent en 2004 une croissance modérée : + 1,9 %.

En contrepartie, après une légère baisse en 2003, l'année 2004 se caractérise par une quasi-stabilité du nombre d'agents communaux. Avec 1 086 100 emplois en 2004, les communes restent cependant, et de loin, le premier employeur territorial.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale visait notamment à réaliser des économies d'échelle par la mutualisation des moyens. Depuis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le transfert de compétences d'une commune à un EPCI entraîne le transfert du service (avec ses agents) chargé de sa mise en œuvre.

Pour donner une première mesure de la réalité et de l'ampleur des transferts des agents territoriaux, on peut comparer l'évolution des effectifs des structures communales depuis 1999 selon leur appartenance, ou non, à un EPCI.

Entre 1999 et 2004, pour les communes n'ayant jamais appartenu à un EPCI, l'emploi des organismes communaux progresse de 11,7 %, soutenu par les SIVOM (syndicats de communes à vocation multiple) et les SIVU (syndicats de communes à vocation unique) malgré leur faible poids numérique (tableau 4). Dans les communes appartenant à un EPCI, quelle que soit la date de création ou d'adhésion, le nombre d'emplois des organismes communaux augmente de 3,4 % seulement ; dans ce cas, la dynamique de l'emploi territorial est principalement le fait des communautés auxquelles ces communes appartiennent (+ 105,3 %). Au total, depuis 1999, si l'on agrège l'ensemble des organismes communaux et intercommunaux à champ de compétence comparable, l'évolution des effectifs aura été plus sensible dans les communes isolées (+12,2 %) que dans celles appartenant à une structure intercommunale, quelle que soit la date d'adhésion (+ 9,2 %). Dans les structures intercommunales anciennes (communautés urbaines et syndicats d'agglomération nouvelle), l'emploi global a cependant peu progressé. Les communautés de communes, en général plus récentes, ayant institué la Taxe Professionnelle Unique, ont vu leurs effectifs croître davantage que les autres.

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Le poids de la filière animation a doublé en dix ans

La structure des emplois par filière (tableau 5) est inchangée : les filières technique et administrative restent prépondérantes avec 69 % des emplois. Ce poids relatif tend cependant à diminuer, au profit principalement de la filière animation dont la part a presque doublé en 10 ans. En 2004, ce sont les métiers de l'animation qui se sont le plus développés (+ 12,3 %), loin devant la filière incendie et secours (+ 5,0 %). La croissance de la filière culturelle (+ 5,0 %) reflète pour l'essentiel la fin de la mise à disposition par l'État des conservateurs du patrimoine auprès des collectivités territoriales. Depuis le 5 janvier 2005, ces fonctions ne peuvent plus être exercées que par la voie du détachement. Par conséquent, les collectivités territoriales se sont substituées à l'État en tant qu'employeur dans les cadres d'emploi concernés : conservateurs, attachés de conservation, assistants de conservation du patrimoine, ce qui explique la progression apparente de ces emplois.

Après la hausse des années précédentes, la filière police municipale se stabilise avec environ 21 500 emplois au 31 décembre 2004.

En volume, ce sont les emplois de catégorie C qui connaissent l'évolution la plus marquée : + 8 700 agents d'animation, + 7 300 agents d'entretien, + 7 000 agents administratifs. Toutefois, compte tenu de leur poids important, ces variations ne sont pas d'ampleur à modifier la structure des emplois par catégorie hiérarchique.

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Des situations contrastées selon les départements

Hors emplois aidés, l'emploi territorial augmente dans toutes les régions, particulièrement en Alsace et en Corse (respectivement + 3,1 % et + 5,0 %). Ce n'est pas le cas des départements : la majorité d'entre eux, en métropole et dans les DOM, présente une hausse inférieure à 4 % et 13 départements enregistrent même une baisse globale.

Le taux d'administration communale (totalisant les agents des organismes communaux) est assez fortement dépendant de la présence d'une structure intercommunale de grande taille : communautés urbaines, communautés d'agglomération ou syndicats d'agglomération nouvelle. La plupart des départements présentant un taux d'administration communale inférieur à 17,8 ‰ comprennent au moins une communauté dont l'effectif est important (Bas-Rhin, Loire-Atlantique, Rhône ou Finistère). À l'inverse, l'Île-de-France présente une faible proportion de structures intercommunales : le taux d'administration communale y est, par conséquent, très élevé

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